制度倫理視野中農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整存在的問題及對策

2001年《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》將調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局列為一項重要工作，自此各地政府紛紛進行農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整并取得了一定的成效。但是，在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整中也出現(xiàn)了一些比較突出的問題，影響了一些農(nóng)村學(xué)生公平地享有受教育的權(quán)利，造成了對教育公正的損害。為此，從制度倫理視角來關(guān)注這一教育政策的實施過程、在制度倫理的視角中探討農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整問題具有較強的現(xiàn)實意義。

一、制度倫理：概念分析

關(guān)于制度倫理的含義，有“制度中心說”、“倫理中心說”和“雙向互動說”等觀點[1]。我們比較認可“雙向互動說”。因此，簡單地講，制度倫理就是指制度的合理性。“從一般的意義上來講，制度倫理就是指制度中的倫理或者說制度的倫理，它包含制度的內(nèi)在制度蘊涵——制度的價值訴求和制度的外在倫理效應(yīng)——對制度的倫理評價，制度倫理是這兩個方面的有機統(tǒng)一。”[2]農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整也需要進行必要的制度合理性及其價值訴求分析，本文側(cè)重于對農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整所涉及的內(nèi)在制度價值訴求的分析。義務(wù)教育發(fā)展需要良好的制度和合理的制度安排，其中應(yīng)關(guān)注與制度倫理相一致的理念與價值，從制度倫理視角、運用制度倫理的理念和價值來關(guān)注農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整問題，這關(guān)系到義務(wù)教育的普及和鞏固，也關(guān)系到將來義務(wù)教育的可持續(xù)發(fā)展。

二、農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整：問題及誤區(qū)分析

1.農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整中的問題

農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整過程中忽視制度倫理，從而導(dǎo)致了農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整中一些問題，其中比較突出的問題表現(xiàn)在如下方面。

（1）教育質(zhì)量問題

在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的過程中出現(xiàn)了比較突出的教育質(zhì)量問題。在學(xué)校布局調(diào)整后中心學(xué)校的校班額陡增，教師工作任務(wù)繁重，教育質(zhì)量難以有效保證[3]。出現(xiàn)這一問題的主要原因在于很多教學(xué)點被撤銷，再加上學(xué)生基礎(chǔ)不同，水平不一，導(dǎo)致中心學(xué)校教師教學(xué)與管理的任務(wù)繁重，難以保證教育質(zhì)量。提高教育質(zhì)量是農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的重要目的之一，通過合理合并辦學(xué)水平相對較差的學(xué)校，提高中心學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量是農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的初衷。但是，在各地布局調(diào)整的過程中由于地方政府只是考慮“效率”和“政績”，進行“一刀切”式的盲目合并，使得部分中心學(xué)校沒有實現(xiàn)教育質(zhì)量的提升，反而帶來了教育質(zhì)量的下降。不僅如此，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整使得部分地區(qū)輟學(xué)率上升。據(jù)2002年東北師范大學(xué)農(nóng)村教育研究所對6省14縣17所農(nóng)村初中歷時兩年的調(diào)查顯示，初中學(xué)生的平均輟學(xué)率超過40%，研究者認為隨著農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整的推進，農(nóng)民對教育付出的成本加大，如住宿費和交通費的增加等，在一定程度上加劇了輟學(xué)率的上升[4]。農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整后輟學(xué)率的上升與教育成本加大有著密切的關(guān)系，學(xué)校布局調(diào)整后有些學(xué)生只能到距離自己村比較遠的中心校讀書，有些貧困家庭無力負擔(dān)額外的交通費以及食宿費等費用，導(dǎo)致學(xué)生不得不輟學(xué)。“只有當(dāng)相對優(yōu)質(zhì)的教育資源的供給對于每一個孩子來說都成為有效供給時，我們才能說它實現(xiàn)了教育的質(zhì)量公平，否則，優(yōu)質(zhì)的教育資源對他們來講就沒有任何意義。”[5]面對在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整過程中產(chǎn)生的教育公平問題，我們應(yīng)該采取切實有效的措施加以解決。

（2）學(xué)生安全問題

學(xué)生安全問題也是當(dāng)前農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整中出現(xiàn)的比較突出的問題。當(dāng)前有些地區(qū)不合理的農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整不僅嚴重影響了當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育的普及和鞏固，而且還會制約著農(nóng)村義務(wù)教育的可持續(xù)發(fā)展，甚至影響當(dāng)?shù)氐纳鐣€(wěn)定。目前農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整中學(xué)生安全方面的問題主要有：第一，農(nóng)村中小學(xué)生上學(xué)路途遙遠、交通困難，且存在嚴重的安全隱患；第二，農(nóng)村寄宿學(xué)校安全、衛(wèi)生、管理等方面凸顯許多困難，嚴重影響學(xué)生的身心健康[6]。一些偏遠地區(qū)或山區(qū)的學(xué)生，上學(xué)路途由于遙遠和道路崎嶇難行，在上學(xué)途中存在很多安全隱患。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)是因為部分地區(qū)只是對農(nóng)村中小學(xué)進行了撤銷和合并，而沒有廣泛征求群眾的意見，也沒有考慮到當(dāng)?shù)氐牡乩憝h(huán)境等實際情況。學(xué)生安全問題是家長乃至整個社會高度關(guān)注的一大問題，各地在進行學(xué)校布局調(diào)整的過程中應(yīng)該充分重視并采取行之有效的措施去解決這一問題。

（3）教育費用問題

農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整也出現(xiàn)了比較突出的教育費用問題，正如有學(xué)者指出由于農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整，導(dǎo)致“子女教育費用驟增，農(nóng)民家庭無力支撐，難以為繼”[7]。農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整使得偏遠地區(qū)一些家庭教育成本負擔(dān)更重。一方面，有些偏遠地區(qū)家庭如果學(xué)生不住校就要支付學(xué)生往返的交通費用，這對于經(jīng)濟拮據(jù)的一些農(nóng)村家庭無異于是一筆額外教育支出；另一方面，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整后，更多農(nóng)村家庭的學(xué)生因為路途遙遠等原因不得不住宿，由此產(chǎn)生的包括學(xué)生的住宿費、餐費、交通費以及生活零用錢等費用，讓部分農(nóng)村家庭負擔(dān)不起。在沒有進行農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整之前，在本村或本村附近上學(xué)的學(xué)生不會額外支付食宿費以及交通費等費用，并且在本村上學(xué)的學(xué)生還可以幫父母做一些家務(wù)，這樣可以減輕一些家庭負擔(dān)。由于學(xué)校布局調(diào)整而產(chǎn)生的教育費用問題是導(dǎo)致學(xué)生輟學(xué)等問題的主要原因之一，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整在一定程度上損害了一部分偏遠地區(qū)學(xué)生的教育權(quán)利，沒有使他們享受到公平的受教育權(quán)利。

2.農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的誤區(qū)分析

農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整過程中忽視制度倫理，從而導(dǎo)致了農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整中的一些問題。從制度倫理的視角來看，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整過程之所以會出現(xiàn)一些問題，其主要原因表現(xiàn)在以下方面。

（1）注重“規(guī)模效益”而忽視“公平正義”

我國義務(wù)教育的目的一方面在于促進社會的進步和國家的發(fā)展，另一方面，促進個人的生存與發(fā)展也應(yīng)該成為義務(wù)教育的目的之一。作為一項公益性事業(yè)，義務(wù)教育不應(yīng)該把追求經(jīng)濟效益作為唯一目的，“公平正義”也應(yīng)該成為義務(wù)教育追求的重要目的。我國中西部農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整中，有些地方政府將“規(guī)模效益”作為學(xué)校布局調(diào)整的主要目的，從而忽視了對“公平正義”的追求。但是，“經(jīng)濟更多的是私利性，而教育更多的是公益性；經(jīng)濟追求效率，而教育追求公正。學(xué)校布局調(diào)整應(yīng)該回歸到教育的本性：堅持制度建設(shè)的目的是為了促進學(xué)生全面、和諧、個性化發(fā)展；堅持教育的公益性，把公正作為制度建設(shè)的首要要求”[8]。

（2）注重“政績”而忽視“長遠發(fā)展”

我國農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整過程中出現(xiàn)的形式化傾向，主要表現(xiàn)為重視政績等表面形式，忽視教育的可持續(xù)發(fā)展。“比如‘追求短期利益’是農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整過程中的‘形式化’的表現(xiàn)，‘撤點并校’、‘巨型學(xué)校’建設(shè)又將成為新的教育政績。”[9]一些地方政府在進行農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整過程中追求短期利益和效率的最大化，而忽視了教育制度建設(shè)的長期性，對一些涉及學(xué)校長遠發(fā)展的更為本質(zhì)的一些問題置若罔聞。農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的“政績工程行為”導(dǎo)致對教育可持續(xù)發(fā)展的忽視，導(dǎo)致對教育價值與內(nèi)涵的誤解。因而，在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整中，我們應(yīng)該更多地關(guān)注教育的長遠發(fā)展，關(guān)注教育制度的質(zhì)量和內(nèi)涵。

（3）重視制度的“強制性變遷”而忽視“誘致性變遷”

在當(dāng)前進行的農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整過程中，很多地方政府比較重視“自上而下”的“集權(quán)式”的“強制性變遷”，卻忽視了“自下而上”的“誘致性變遷”。在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整中，一些地方政府大多實施的是強制性變遷行為，往往忽視家長和村民意愿。“有調(diào)查表明：有45.3%的家長表示當(dāng)?shù)貙W(xué)校布局調(diào)整沒有征求過包括自己在內(nèi)的村民的意見；有10.9%的家長認為地方政府采用了強制方式進行布局調(diào)整。”[10]由此可見，一些地方政府在農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整中大多是運用了“強制性變遷”的方式，沒有考慮“自下而上”的“誘致性變遷”方式，沒有賦予群眾民主管理的權(quán)利，沒有重視家長和群眾的意見和呼聲。

三、基于制度倫理視野中的農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整：思路及對策

在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整過程中應(yīng)該大力關(guān)注制度倫理。從我們的教育改革和實踐來看，我們需要重點關(guān)注制度倫理的以下方面。

1.關(guān)注教育公正，適度調(diào)整布局

“一個公正的社會不能是在剝奪弱者的基礎(chǔ)上使強者更強的社會，而應(yīng)是強者扶助弱者，從而使弱者變強的社會。”[11]我們在進行農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的倫理分析時，教育公正應(yīng)該是我們重點關(guān)注的問題。“城鎮(zhèn)與農(nóng)村的學(xué)校布局標(biāo)準應(yīng)有所不同。由于城鎮(zhèn)人口較為集中，人口數(shù)量較大，并且今后幾年隨著農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的繼續(xù)遷移，城市的學(xué)齡人口數(shù)量將會更大。而與此相反，農(nóng)村人口的急劇下降和大量人口的遷移，農(nóng)村的人口密度將會更小，特別是適齡兒童和青少年需要入學(xué)的實際人口下降，因此城鎮(zhèn)學(xué)校的輻射半徑應(yīng)該小于農(nóng)村，城市學(xué)校的建設(shè)更應(yīng)該注重規(guī)模經(jīng)濟，而農(nóng)村中小學(xué)的輻射半徑應(yīng)遠遠大于城市，其學(xué)校建設(shè)更應(yīng)該注重的是社會公平。”[12]因此，在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整過程中，一方面，要整體強調(diào)集中辦學(xué)提高規(guī)模效益，提升教育質(zhì)量；另一方面，我們更應(yīng)從教育公正的角度去考慮，過度撤并校點必然損害教育公正，我們應(yīng)該保留必要的農(nóng)村小學(xué)和教學(xué)點，讓偏遠、貧困和民族地區(qū)的學(xué)生能夠公平地接受教育。從表面上看這樣做好像是不利于規(guī)模和效益，但是不能片面強調(diào)規(guī)模效益而無視弱勢人群的公平受教育權(quán)利。關(guān)注教育公正有利于學(xué)生的全面自由和諧發(fā)展，也有利于教育的可持續(xù)發(fā)展，從而促進整個國家和社會的進步與發(fā)展。

2.貫徹“以人為本”，提升教育質(zhì)量

“以人為本”是指“以人的發(fā)展特別是作為教育對象的具體的個人的和諧、完善的發(fā)展為根本”[13]。在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整過程中貫徹“以人為本”就是要“以學(xué)生為本”，就是要關(guān)注學(xué)生的全面和諧發(fā)展，具體表現(xiàn)為要關(guān)注學(xué)生的教育質(zhì)量和就學(xué)安全等問題。只有把學(xué)生的利益放在首位，切實關(guān)注學(xué)生的發(fā)展，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整才能更好地體現(xiàn)教育的可持續(xù)發(fā)展，才能真正地體現(xiàn)教育制度的育人功能。在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的過程中，應(yīng)該把提升教育質(zhì)量當(dāng)作布局調(diào)整的重要出發(fā)點。有些地方政府從“政績”出發(fā)，采取“一刀切”的方式進行學(xué)校布局調(diào)整。這種形式化的做法實際上并沒有考慮到教育的可持續(xù)發(fā)展，沒有考慮到讓更多的學(xué)生接受優(yōu)質(zhì)和公平的教育。從制度倫理的視角出發(fā)，一項科學(xué)合理的政策應(yīng)該是一項體現(xiàn)教育公平與教育公正的政策。因此，在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的過程中應(yīng)該最大程度地優(yōu)化和整合農(nóng)村教育資源，關(guān)注學(xué)生的利益，以保障更多的農(nóng)村學(xué)生能夠接受到公平和優(yōu)質(zhì)的教育。

3.注重誘致性變遷，倡導(dǎo)民主管理

在當(dāng)前的農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整中，一些地方政府大多是采取“強制性變遷”的行為推行這一教育政策。政府自上而下的強制性行為導(dǎo)致一些群眾的抵制，也損害了一些弱勢群體的受教育權(quán)利。受各方面觀念的影響，群眾對農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的認識和理解需要一個過程。因此，地方政府在學(xué)校布局調(diào)整過程中，不應(yīng)該以自上而下的強制性變遷方式為主，而應(yīng)該充分考慮群眾的意見，讓群眾參與民主管理，形成誘致性變遷的群眾基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上再進行學(xué)校布局調(diào)整。所以，以誘致性變遷為主的農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整方式能夠更好地實施這一教育政策，最大效度地減少群眾與政府之間的矛盾與沖突，從而真正把這項政策實施成為一個民主管理的過程。

農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整是一項有利于農(nóng)村教育持續(xù)和健康發(fā)展的一項系統(tǒng)工程，如果能夠多從制度倫理的視角去關(guān)注這項教育政策，那么農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整一定會促進我國農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展，對我國義務(wù)教育的普及、鞏固和提高將起到積極的促進作用。因此，應(yīng)該穩(wěn)妥推進和合理落實這一政策，并在具體實施的過程中充分考慮制度的公正性。如果沒有從制度倫理視角去落實這一政策，那么農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整這樣一項政策也有可能產(chǎn)生消極和負面的影響。當(dāng)前，我國部分地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整過程中所出現(xiàn)的一些問題，也為我們將來落實這項政策提供了必要的借鑒。因此，在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的過程中，應(yīng)該從制度倫理視角出發(fā)，充分考慮到群眾的意見，讓群眾參與到政策的制定和實施過程中，真正保障群眾及其子女的利益，最大限度地促進教育公正。

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