財政分權、政府競爭與教科文衛支出

摘 要：財政分權是促使地方提高公共服務供給效率的制度安排。在中國式財政分權背景下，政府間的橫向競爭對政府支出結構產生了一定的影響。本文通過構建財政分權和政府競爭指標，利用2000-2010年省際面板數據進行分析得到結論：財政分權在一定程度上抑制各省對教科文衛服務的提供，而政府間的橫向競爭并不會對總體的教科文衛支出產生影響，但是單獨來看，政府間的橫向競爭會對教育支出產生積極影響，會對科學技術支出產生負面影響。

關鍵詞：財政分權 政府競爭 教科文衛支出

一、引言與文獻回顧

中國進入21世紀以來，大力發展民生逐步成為中國社會發展的重要部分。其中，政府提供基本公共服務是大力發展民生的一個重要手段。然而，在我國經濟發展突飛猛進的同時，我國的基礎公共服務的發展卻相對緩慢。尤其在教科文衛支出方面，雖然我國各地區的教科文衛支出占比逐年增加，但是增長相對緩慢，且跟世界發達國家相比，我國的教科文衛支出占比相對較低。那么，是什么原因導致了我國地方政府對教科文衛支出的不重視呢？

許多學者認為，中國的財政分權體制從根本上不利于基礎公共服務的提供。主流經濟學對財政分權的研究認為，財政分權有利于公共品供給效率的提升。Tiebout（1956）指出，選民在轄區間的自由流動會引發地方政府間的競爭，從而迫使政府按照選民的偏好盡可能提供合意的公共服務；Inman和Rubinfeld（1997）認為，地方政府更為靠近選民，對選民的偏好信息以及公共服務的成本信息更為了解，因此，地方政府供給地方公共服務要比中央政府更有效率。然而，在對中國式財政分權的研究中，Keen（1997）指出，財政分權下的地區競爭會降低政府在公共服務方面的支出，提高基礎設施建設領域的支出。Bucovetsky（2005）認為，在普遍的財政分權模式下，地方政府都會為爭取財產稅基而努力，通過稅收競爭降低稅率，進而影響稅收政策和公共支出政策。喬寶云等（2005）分析1978年以來的財政分權改革與中國小學義務教育供給后發現財政分權并沒有增加小學義務教育的有效供給。平新喬等（2006）考察了財政分權背景下財政激勵對地方公共品的供給滿足當地真實的敏感度的影響，認為財政分權的背景下，財政激勵導致了所謂公共支出的偏差，這樣的偏差不僅出現在預算內支出結構和預算外支出結構之內，而且出現在預算內和預算外支出之間。周黎安（2004）指出，在以GDP為主的政績考核機制下，地方政府官員在任期內專注于短期內的經濟發展，忽視對教育、衛生、文化、住房等長期內才會顯現經濟效應等領域的投資。傅勇等（2007）利用1994-2004年省際面板數據進行研究，研究結果表明，中國的財政分權以及基于征集考核下的政府競爭，造就了地方政府公共支出結構“重基本建設、輕人力資本投資和公共服務”的明顯扭曲；并且政府競爭會加劇財政分權對政府支出結構的扭曲，競爭對支出結構的最終影響取決于分權程度。龔鋒、盧洪友（2009）的研究也發現，在中國式財政分權體制下，地方政府傾向于擴張地方行政管理和基本建設支出規模。肖建華（2011）研究表明，我國財政保障社會性公共服務供給的能力得到了增強，但是無法判定這種能力的增強是來源于內在機制還是外在壓力。盧洪友等（2012）研究表明，財政分權自身并不是導致中國基本公共服務發展滯后的原因，“中國式財政分權”模式所誘導的政府間投資競爭顯著減弱了基本公共服務發展水平。

以上文獻從不同角度、不同時間分析了財政分權對公共服務供給的影響。然而以上分析中并未考察近年來地方政府橫向競爭對公共服務供給的影響。本文對2000-2010年省級面板數據進行分析，考察財政分權、政府競爭對教科文衛支出的影響。

二、模型、指標選擇與數據說明

（一）實證模型構建

本文主要構建財政分權、政府競爭對教科文衛支出的影響，根據前人經驗，構建模型如下：

其中：jkww為各省教科文衛支出總和；decen為財政分權指標；com為政府競爭指標；decen*com是財政分權與政府競爭的交互項，主要檢驗源于分權制度導致的政府間投資競爭對基本公共服務發展的作用路徑，即政府競爭在分權程度不同的地區對支出結構可能會有不同的影響；分權對公共支出結構的影響可能隨著政府競爭程度的增加而發生改變；x為一系列控制變量。同時，為控制省際間不可觀測因素的異質性，以及不同時期經濟發展的差異性，我們采用雙向固定效應模型。同時，由于模型的內生性問題，我們利用政府競爭與財政分權的1階以及2階滯后項作為工具變量進行GMM估計。

（二）指標說明

為了進行上述模型估計，本文選取指標和具體意義如下：

1.教科文衛支出（jkww）。本文主要研究的是財政分權政府競爭對教科文衛支出的影響，因此利用一般預算支出中教科文衛支出總和作為被解釋變量。

2.財政分權（decen）。現有文獻中對財政分權指標的構建方法有很多，本文主要采用龔鋒（2010）構建的財政分權指標中的地方財政支出占比指標。地方財政支出占比等于地方人均本級預算支出占中央和地方人均本級預算支出的比例。該指標衡量的是，與中央政府相比，地方政府承擔的支出責任以及配置和使用的財政資金規模的大小。為剔除經濟規模的影響，我們以經濟規模的縮減因子對支出占比進行平減。

3.政府競爭（com）。地方政府競爭的努力程度越高，就越會形成偏向生產性支出的支出結構。本文沿用傅勇（2007）采用的政府競爭指標，即各地區外資企業的相對實際稅率來刻畫地方政府競爭的努力程度。首先，我們利用涉外稅收總和除以外資企業的工業總產值得到外資企業實際稅負率，再計算各地區的宏觀稅負率，最后用地區的宏觀稅負率除以外資企業的實際稅負率得到政府競爭指數。這樣相對稅率越低，com越大，政府吸引外資的努力程度越大，則政府競爭越大。

4.控制變量。主要包括了經濟發展、人口結構、產業結構和就業變量以控制經濟因素和制度改革對支出的影響，具體控制變量描述如下：

open：對外開放度。用地區的進出口貿易總額占該地區GDP的比重衡量，反映了一個地區的對外開放程度。

rgdp：地區人均GDP。反映了一個地區的市場規模和經濟發展水平。一般來說，一個地區的經濟越發達，教科文衛支出越高。同時，我們在模型中加入rgdp的平方項，以檢驗教科文衛支出水平是否隨經濟發展水平而出現不同的非線性特征。

Indus：產業結構。用第二、三產業的工業總產值占地區GDP的比例衡量。一般來說，一個地區的二三產業占比越高，地區的教科文衛支出水平越高。

l：Inlabor：該地區就業總人數的自然對數。此指標用來衡量地區就業增長率的變化，一般來說，地區就業增長率越高，相應的教科文衛支出就應該越高。

同時，在方程中加入人口密度（popden）和人口結構變量（15-64歲人口占比，middle；65歲以上人口占比，old）這些控制變量。一個地區的人口結構和人口密度會對該地區的公共服務支出產生影響，從而影響該地區的公共服務水平。

本文數據來源于《中國統計年鑒》、《中國經濟貿易年鑒》、《中國稅務年鑒》、《中國工業經濟統計年鑒》。考慮到西藏地區樣本缺失，本文以2000-2010年中國30個地區為分析樣本。

三、實證結果

（一）數據統計性描述

圖1中，各年的教科文衛支出總體呈上升趨勢，且上升幅度不同，可以看出各地方政府不同時期對教科文衛支出的重視程度不同。

從圖2中可以看出，各地區對教科文衛的支出規模差異較大。其中，北京、上海的人均教科文衛支出遠遠高于全國其他地區；河南、貴州、安徽、甘肅等地區人均教科文衛支出明顯落后與全國其他地區；東部地區的人均教科文衛支出明顯高于中部和西部地區；西部地區的教科文衛支出明顯高于中部和西部地區；西部地區的教科文衛支出規模最低。

（二）實證結果分析

注：Robust standard errors in parentheses，*** p<0.01， ** p<0.05， * p<0.1。其中每一個模型的hansen j檢驗的P值都大于0.1，即不存在工具變量的過度識別，工具變量均有效。

模型（1）檢驗了財政分權對教科文衛支出以及教育、文化、科學技術以及醫療衛生的影響的直接效應，從表中可以看出，財政分權對總體的教科文衛支出的影響系數是負的，且在1%的顯著性水平下顯著。單獨來看，財政分權主要影響了教育和科學技術支出，其對教育和科學技術支出的影響系數都為負且顯著；文化支出和醫療衛生支出的系數不顯著，地區的文化和醫療衛生支出相比教育和科學技術支出更具有剛性，受到地方社會發展的影響更多，而且近年來地區居民對文化和醫療衛生服務的需求越來越高，因此財政分權對文化和醫療衛生支出的影響并不明顯。總體來說，當地方政府承擔的支出責任以及配置和使用的財政資金規模越大時，地方政府更傾向于減少教科文衛支出，尤其是教育和科學技術支出。

模型（2）中加入了財政分權與政府競爭的交互項，回歸結果顯示，對于總體的教科文衛支出來說，財政分權和政府競爭的交互項的符號為正但并不顯著，即地方政府間競爭對整體的教科文衛支出的效果并不明顯。單獨來看，對于教育支出來說，財政分權和政府競爭的交互項符號為正且顯著，地方政府競爭越激烈的地方分權會增加政府對教育服務的支出。這說明，政府間橫向競爭的區域發生了轉變。地方政府開始重視人力資本的投資，而不是一味的只重視短期內的經濟增長。政府通過增加教育服務的支出，提高地區的教育水平，從而加強地區的人力資本，增強地區吸引外商投資的競爭力。雖然政府競爭會對教育服務產生有利影響，但是通過觀察財政分權以及財政分權和政府競爭交互項的系數可以發現，這種有利影響并不足以抵消財政分權對教育支出的負效應； 對于科學技術來說，財政分權和政府競爭的交互項符號為負且顯著，地方政府競爭越激烈的地方分權對科學技術事業費的支出產生負影響。而且財政分權對科學技術事業費的支出的系數也顯著為負，財政分權度的增加對科學技術事業費的支出起抑制作用，而地方政府競爭進一步加大了這種抑制作用。這是因為，地方政府引進外資主要是引進資本和技術，對于本地的科學技術事業的發展，對地方政府提高對外資的競爭力沒有作用，地方政府傾向于減少科學技術事業費的支出，加大其他領域的開始，從而提高自身對外資的吸引力；對于文化和醫療衛生支出來說，財政分權和政府競爭對其影響并不顯著。地區的文化事業和醫療衛生事業的發展，受到地區的社會性因素的影響更大，支出具有剛性。而且近年來地區居民對文化和醫療衛生服務的需求越來越高，地方政府競爭并不能顯著的影響到文化事業和醫療衛生事業的支出規模。

綜上所述，財政分權對教科文衛支出尤其是教育和科學技術的支出產生不利影響，地方財政分權的增加會顯著降低地方的教科文衛支出尤其是教育和科學技術事業費的支出。而地方政府間的橫向競爭，并不會顯著地影響地方的教科文衛的總體支出規模，但是會對教育和科學技術事業費產生影響。地方政府間對外資的競爭會顯著提高教育支出，降低科學技術支出。

四、結論以及政策建議

為全體居民提供更合適的社會性公共服務，不僅是政府轉型的需要，更是社會變化結果，也是財政體制改革取得成功的必要條件之一。本文基于我國地方30省份2000-2010年的面板數據進行分析發現：地方政府承擔的支出責任以及配置和使用的財政資金規模的越大時，會顯著降低地方的教科文衛支出尤其是教育和科學技術事業費的支出。政府間的橫向競爭對整體的教科文衛支出沒有顯著影響，但是會顯著提高教育費用支出，減少科學技術事業費用的支出。這說明，在我國現有的政績考核機制下，財政分權會對各地區教科文衛支出產生不利影響。地方政府采取“重經濟發展、輕民生”的態度，這樣對地區的民生建設是非常不利的。從這個意義上說，在認同加強轉移支付對于改善地方公共服務具有積極意義的同時，我們更需要強調的是，中國的政績考核機制有促使地方政府減少教科文衛支出比重的潛在激勵，單純依靠理順收支關系、健全轉移支付體制無法根除這種扭曲。

為了保障社會性公共服務的供給，促進地區基本公共服務的發展，本文的政策建議是：規范和完善中央和地方政府間的轉移支付模式和程序，加強對地方社會性公共服務的轉移支付；改變傳統的以經濟增長為重點的政績考評模式，重點解決分權導致的政治晉升激勵扭曲問題，引入與民生密切相關的基本公共服務發展的考核指標。

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責任編輯：張莉莉