加快縣域經濟發展 增強內蒙古經濟發展活力

進入新世紀以來，內蒙古經濟走過了成立六十多年以來前所未有的“黃金”發展期，GDP由全國第24位上升至第15位，位居中游，人均GDP由第16位前移至第5位，走進全國前列，實現了由農牧業主導型經濟向工業主導型經濟轉變的歷史性突破。但同時，內蒙古縣域經濟的發展現狀使我們不得不面對一個不爭的現實：工業化和城鎮化的快速發展進一步加劇了內蒙古城市經濟和農村牧區經濟之間的“割裂式并存”狀態，二者的發展差距日趨擴大，發展水平難以看齊，發展能力千差萬別。

“郡縣治，天下安”。內蒙古黨委提出的“8337”發展思路，緊扣跨越發展和實事求是的關系、全面推進和特色發展的關系、深化改革和穩定發展的關系，著重突出縣域經濟在全局發展中無可替代的地位和功能，充分體現了縣域經濟是實現工業化、城鎮化、信息化、農牧業現代化的有效載體，是實現城市與農村牧區統籌發展的有力保障，是實現建成小康社會目標的重要支撐。

一、發展現狀及存在的主要問題

（一）縣域經濟發展現狀

1.經濟總量持續增長

2012年，內蒙古80個旗縣（市）共完成地區生產總值10260.11億元，占全區的比重較2007年提高6.1個百分點，生產總值超100億元的縣域34個；超50億元的縣域64個；地方財政一般預算收入總額達到519.5億元，與2007年的163.8億元相比，增長了3.2倍，占全區的33.46%，其中：超1億元的縣域有74個，超5億元的縣域有29個。在第十一屆中國西部百強縣市中，內蒙古有17個旗縣（市）名列其中。西部百強縣市前10名中內蒙古有4個旗縣（市），前50強中有13個旗縣；準格爾旗排名第1位、伊金霍洛旗排名第3位、鄂托克旗排名第9位、霍林郭勒市排名第10位。此外，準格爾旗、伊金霍洛旗還分別躋身于第十一屆全國縣域經濟百強縣市，分列第12位和第29位。

2.經濟結構不斷優化

經濟結構不斷優化。從產業結構上看，縣域經濟在總量不斷擴張的同時，產業結構也逐步優化，縣域三次產業的比重調整到2012年的12.72：58.97：28.31。 同時，工業化進程進一步加快，80個縣域的工業增加值占全區的比重已達到64.34%，拉動內蒙古縣域經濟增長的作用十分明顯，“二、三、一”的產業結構類型繼續得到鞏固。企業數量占全區企業總數超過96%，吸納就業人員占全區城鎮從業人員的比重達到75%。

3.人均指標大幅度提高

2012年，內蒙古80個旗縣人均生產總值為56615元，比全國平均水平多18262元，其中人均生產總值超過全區平均水平的旗縣有27個，超過全國平均水平的旗縣有41個，分別占80個旗縣的33.7%和51%。80個旗縣有43個旗縣的農牧民人均純收入超過全區平均水平，有42個旗縣超過全國平均水平，分別占80個旗縣的53.7%和52.5%。

4.城鎮化步伐進一步加快

各旗縣加快城鎮建設，增大城鎮產業集聚，使得城鎮化水平有了進一步提高。2012年，80個旗縣（市）城鎮人口達到631.2萬人，城鎮化率為36.3%，其中：有44個旗縣城鎮化率超過全區縣域平均水平，有26個旗縣超過全區平均水平，分別占80個旗縣的55%和32.5%。

（二）存在的主要問題

1.經濟發展水平偏低，整體競爭能力較弱

第十一屆全國縣域經濟基本競爭力與縣域科學發展評價報告顯示，內蒙古僅有2個縣域進入全國縣域經濟基本競爭力百強縣（市），雖然在中國西部百強縣中占有17個名額，但整體縣域經濟欠發達現狀仍然突出。此次參與評價的全國縣域經濟百強縣的主要指標平均規模分別為：地區生產總值475.64億元、人均地區生產總值為64070元、地方財政一般預算收入29.04億元、城鎮居民人均可支配收入約22170元，農村居民人均純收入約10560元。內蒙古80個縣域上述指標平均規模分別為：地區生產總值125.54億元、人均地區生產總值56615元、地方財政一般預算收入6.49億元、城鎮居民人均可支配收入19900元、農村居民人均純收入8695元。進一步分析，內蒙古縣域平均地區生產總值為全國縣域經濟百強縣的26.39%、人均地區生產總值為88.36%、地方財政一般預算收入為22.35%、城鎮居民人均可支配收入為89.76%、農村居民人均純收入為82.34%。不難看出，盡管內蒙古經過十幾年的快速發展，經濟總量已排在全國中列，人均生產總值更是進入全國前列，但縣域經濟整體實力并沒有明顯的跨越，與發達地區相比較，差距仍然十分明顯。

2.資源要素流通不暢，產業結構調整轉型緩慢

內蒙古縣域經濟雖然發展快，但經濟構成主要以民營企業和小型企業為主，形成經濟規模狹小、生產要素分散、產業集聚程度不高、總體實力不強的發展狀況。首先，縣域基礎設施對縣域資源要素流動的承載力不足。長期以來，縣域的基礎設施薄弱，盡管經濟發展需求增大，但是80個縣域所轄的10214個嘎查村中，仍有5566個沒有通瀝青水泥路，通暢率為45.5%，2012年全區行政村通寬帶率僅為58%，遠低于全國平均水平（87%），造成了交通閉塞、物流不暢、信息閉塞，嚴重制約了縣域經濟市場的形成。其次，縣域資源流通空間狹窄。在縣域發展戰略上，很多縣域局限于從縣域內規劃產業和城鎮布局，導致了縣域資源要素交流的半徑過于短小，縣域與外圍的資源要素交換不順暢。再次，縣域資源吸附力不強。縣域自身經濟社會和政策環境優化不夠，社會服務不到位，吸引和容納縣域外資源的能力不大，導致了縣域資源要素流通量不大，資源要素的價值不能充分發揮。目前，內蒙古縣域三次產業結構中，第一產業比重仍然過大，超過20%的有26個，最高的達到47%。在產品異質性不強、產業趨同、科技含量低，大路貨多、精品名品少，產品市場占有率低。產業結構調整轉型緩慢，又造成縣域資源要素粗放式使用，經濟效益不高。資源要素的趨利性流向，必然導致縣域資源要素向大中城市、大中型企業集中，向發達地區轉移。

3.農牧業發展水平有待提高，生產大縣仍然貧弱

內蒙古縣域的農牧業大縣與全國的農牧業大縣一樣，都是一些產糧和畜產品大縣，同時也都是工業小縣、財政窮縣、經濟弱縣，都具有經濟結構不優、農牧業基礎薄弱、工業主導地位不突出的共同特征。雖然農牧業大縣肩負著糧食安全和畜產品供應的國家責任，而農牧業比較效益偏低，在國民經濟中的比重不斷下降，近十年間在GDP結構中所占比重下降了14.1個百分點。與此同時，內蒙古農牧業大縣產業結構的顯著特點是低附加值的產品型結構，所提供的大多是經濟效益較低的農畜產品，故大多數農牧業大縣的農畜產品只具有數量優勢，沒有真正形成市場競爭優勢。因此，內蒙古農牧業大縣不僅是GDP弱縣、財政窮縣，而且大多數農牧業大縣也不是農牧業強縣。2011年新一輪國家級和自治區級貧困旗縣名單出臺，共計57個旗縣，其中國貧旗縣31個，區貧旗縣26個。從糧食生產規模看，內蒙古糧食產量前十名的旗縣中，有國貧旗縣4個，區貧旗縣3個，占到70%，在2012年受到國務院表彰的9個糧食生產先進縣中，有6個是貧困縣。可以看出，伴隨著內蒙古整體經濟實力的提高，農牧業的發展沒有停滯，但也沒有發生根本性的轉變，貧困仍是產糧大縣經濟發展現狀的明顯特征。產糧大縣的前十位人均GDP為全區人均水平的63.12%，人均財政一般預算內收入為全區平均水平的24.6%。地區經濟發展緩慢，地方財力相形見絀，由此帶來的最顯見的結果就是生活在貧困地區居民的錢袋子不鼓。2012年，農村牧區居民人均純低于全區平均水平的縣域有33個，占43.4%，收入后十位旗縣的平均收入只有3464元，為全區平均水平的45.5.65%。在地方財政窘迫的背景下，職工的收入也難以提高。在產糧大縣中，在崗職工平均工資大約只有全區平均水平的77%。

4.貧困面廣量大，扶貧攻堅任務仍然艱巨

2011年國家和自治區調整了扶貧標準，農民上調66.67%，牧民上調72.22%，按照這一標準，全區的貧困人口為266.6萬人，占全區農牧業人口的20.34%。與此同時，新一輪國家級和自治區級貧困旗縣名單出臺，共計57個旗縣，占全區除市轄區以外旗縣級行政區域總數的71.5%。其中：國貧旗縣31個，占38.75%，區貧旗縣26個，占32.75%。在全區旗縣人口排名前十位中，5個旗縣是國貧，1個是區貧，占60%，人口總數達到266.72萬人，與全區貧困人口數相當。

5.縣域改革滯后，基層政府職能不適應現實需求

在縣域經濟發展轉型期，縣域政府的管理職能仍不完善，一是行政管理轉型滯后。政府對市場運行的干預過多，特別是習慣于直接干預，甚至直接參與微觀經濟，而提供公共服務的能力和意識較弱。二是縣域事業單位改革滯后。仍以準行政組織的身份出現，仍大包大攬行政事務，不僅使公共服務的能力退化，而且造成縣域財政負擔過重、縣域公共服務供給短缺的局面。三是縣域政績評價機制滯后。沒有形成正確的縣鄉干部評價觀念，沒有以是否創造了財富、為老百姓辦實事、推動地方經濟發展作為衡量縣鄉干部的標準，而是以GDP為核心管理干部和考察業績，制約縣域服務職能的有效發揮。四是隨著縣域經濟的不斷發展，越來越需要基層政府在制度層面上發揮市場對資源配置的基礎性作用，激發市場主體的活力，促進資源要素的優化配置，提高縣域的勞動生產率和資源利用率，夯實縣域發展的經濟基礎。而縣域政府承擔的事務越來越多，權力卻越來越小；財權事權和管理權的不匹配使縣域政府管人與管事脫節、事權與財權脫節，造成管理職能虛化，難以保障縣域發展的需求。

二、著力壯大縣域經濟，是內蒙古加快發展的必然選擇

（一）具有廣褒的土地和豐富的礦產資源

80個縣域國土面積占內蒙古國土面積的98.25%；700多萬公頃耕地幾乎都在縣域；草原面積占71.5%；林地面積占79.5%。80個縣域中，只有4個縣域沒有礦產資源，煤炭資源總量約占全區的72.6%，有4個縣域礦產資源量超過1000億噸，14個縣域礦產資源量超過100億噸。

（二）貢獻了一半以上的經濟增長指標

2012年，80個縣域實現生產總值占全區的62.7%，其中：第一產業占88.14%；第二產業占65.46%，其中：工業占64.34%；第三產業占51.52%；實現投資總額占67.43%。同時，具有擴大消費的潛在能力。80個縣域人口占內蒙古總人口的69.1%，社會商品零售總額僅占38.07%。

（三）構筑祖國北方重要生態安全屏障的關鍵在縣域

內蒙古擁有我國北方面積最大的森林和草原生態系統，同時也是全國土地荒漠化及沙化最集中、生態最脆弱的地區之一。中度以上生態脆弱區域占全區國土面積的62.5%，其中：重度和極重度的占36.7%，退化、沙化、鹽漬化草原面積占全區草原總面積的61.2%，因此，內蒙古也成為國家實施六大生態建設工程全部覆蓋的唯一省區，充分顯示其獨特的生態地位。

（四）縣域經濟必將支撐內蒙古再創輝煌的發展藍圖

內蒙古黨委提出了“8337” 發展思路，并出臺了指導內蒙古縣域經濟跨越發展的意見，對縣域經濟的未來發展提出了新的和更高的要求：到2017年，80個旗縣市區生產總值、公共財政預算收入、城鄉居民收入在2010年的基礎上翻一番，其中50個以上旗縣市區生產總值超過百億元；公共財政預算收入超過5億元；縣域城鎮化率達到50%以上；新增2-3個進入全國百強縣的旗縣市區。實現這個目標意味著從現在開始，內蒙古縣域經濟發展的基本路徑為：發展速度明顯加快；經濟結構明顯優化；發展質量明顯提高；整體競爭力明顯增強；城鄉居民收入明顯增加；城鄉面貌明顯改善。實現上述明顯變化就要加快新型工業化步伐、推進城鎮化進程、促進農牧業現代化發展、提高信息化水平，而實現“四化”的著力點必然落在縣域發展上。

三、如何加快發展縣域經濟

（一） 依靠內生經濟增長動力

內源型發展理論是旨在尋求從地區內部、利用自身的資源和優勢推動地區發展的理論。內源型發展理論主張一個地區能否加快發展、實現長期發展的關鍵就在于內生的經濟增長動力。在外部環境發生重大變化、經濟發展遇到瓶頸的時候，從區域內部尋找發展經濟的路徑，加快轉變經濟發展方式，大力推動經濟進入創新驅動、內源型增長的發展軌道。內源型發展理論產生的一個重要原因，就是對現實發展實踐的反思。隨著工業化和城市化程度的不斷提高，城市的經濟和生活迅速得到發展和改善，人口以及資本不斷向城市集聚，與鄉鎮及農村的發展差距越來越大，尤其在欠發達地區表現得更為明顯。因此，內源型發展理論對縣域經濟可持續發展有重要的現實意義。

（二）非均衡發展戰略

對于欠發達地區，應采取適宜大多數欠發達經濟推進發展進程的非均衡發展戰略以達到“聯系效應”。作為欠發達經濟，其主要稀缺資源是資本，應選擇具有戰略意義的產業投資，進而帶動整個經濟的發展：首先政府應把社會基礎設施投資視為己任，其次應把有限的投資投入到具有戰略意義和“前向聯系”較大的產業部門，促進其優先發展，以帶動其他產業部門的同步，進而帶動整個地區經濟的發展和工業化進程。

（三） 以產業集群形成競爭優勢

產業集群是指大量產業聯系密切的企業以及相關支撐體系在空間上集聚的現象。產業集群的形成使得產業分布有明顯的地域性，集群內企業依賴于集團特點，具有強勁的、持續的競爭優勢。結構的優化是促進經濟增長的有力手段，不同的產業結構代表著不同的經濟增長優勢。所以，對于尚處于欠發達狀態的地區、產業結構還不盡合理的經濟而言，改變和優化產業結構、發展產業集群是加快地區經濟增長的有力抓手。

（四） 以制度創新減少發展成本

不斷創新的制度是經濟增長的有力保障。制度的主要功能就是規范交易秩序、節約交易成本，增強交易主體間的信用。制度對經濟發展的促進作用取決于制度把勞動與報酬聯系起來的程度，取決于制度為生產和交易所保障的范圍。對于經濟欠發達地區，制度、特別是適應本地區經濟發展的制度，是最為稀缺的資源。因此，欠發達地區經濟要取得可持續發展，首先面臨的是制度上的變革，我國自1978年改革開放以來所取得的成就充分證明了這一點。

四、 發展縣域經濟要處理好的關系

（一）處理好“質”與“量”的關系

發展縣域經濟，既注重量的擴張，更要追求質的提高。改革開放以來，各地大力發展縣域經濟，GDP得到了大幅增長，但也出現了很多問題，增長的背后常常伴隨著資源浪費和環境破壞。顯然，這樣的發展方式已遠遠不能適應當今社會的發展要求，我們必須認真貫徹落實科學發展觀，堅持好中求快，切實轉變經濟發展方式，促進縣域經濟協調全面可持續發展。

（二）處理好“大”與“小”的關系

大企業是壯大縣域經濟總量、增加財政收入的重要推動力量，是強縣富民的有力支撐；小企業是增加就業、活躍市場、增強經濟發展活力的源泉。兩者對于縣域經濟的發展都十分重要。因此，我們必須堅持大小并重、多業并舉的原則，促進大中小企業合理布局和協調發展，對市場前景廣闊、發展潛力大的企業，要通過資源整合和資產重組將其培育成規模大效益好、抗風險能力強的企業集團，使之成為縣域經濟的“火車頭”，財政收入的“臺柱子”。同時，也要采取有效措施，全力支持中小企業發展，通過延伸產業鏈條，細化分工協作，著力培育中小企業梯隊，促使它們由“小”向“大”轉變。

（三）處理好“內”與“外”的關系

在縣域經濟發展中，一方面，要跳出縣域、放眼全國，積極實施“外向帶動”戰略，堅持“引進來”與“走出去”相結合，通過擴大開放，把招商引資作為實現縣域經濟新跨越的突破口。當前，尤其要緊緊抓住全國產業結構調整的有利時機，主動承接發達地區產業轉移，加強與區內外大集團、大企業的經濟技術合作，吸引大集團、大企業在縣域落戶。另一方面，也要努力調動縣域內部各方面的積極因素，充分激發自我發展的內在活力。

（四）處理好“遠”與“近”的關系

既要立足于當前，也要著眼于長遠。立足當前，就是要認真解決目前縣域經濟發展中存在的突出問題，堅持開發與節約并舉，發展經濟與環境保護同步。著眼長遠，就是要以科學發展觀為指導，樹立正確的政績觀，不僅要把目光放在GDP規模的大小上，還應該站在時代前沿，堅持以人為本，在科學、民主決策的基礎上，認真落實“8337”發展思路，保持縣域經濟發展的科學性和可持續性。

五、加快縣域經濟發展的路徑選擇

（一）把促進產業培育作為縣域經濟發展的支撐

要把產業發展作為經濟工作的重中之重，作為轉方式、調結構的重要抓手。圍繞資源優勢和產業發展基礎，繼續培強壯大能源化工產業，重點發展新能源產業；加快發展現代裝備制造業，有色金屬制造產業；推進綠色農畜生產加工基地建設，打造一批名牌產品和無公害產品，提升綠色食品產業競爭力；整合文化旅游資源，突出特色文化旅游產業發展。內蒙古縣域經濟要加快形成結構優化、技術先進、清潔安全、附加值高、吸納就業能力強的現代產業集群，以強勢產業推動縣域經濟的跨越式發展。

（二）把壯大實體經濟作為縣域經濟發展的動力

實體經濟直接創造物質財富，是社會生產力的集中體現，也是社會財富和綜合實力的物質基礎。只有壯大實體經濟，筑牢經濟的根基，縣域經濟才能實現平穩較快發展。要把工業強縣作為推動跨越的第一戰略，扎實抓好國家和自治區級 工業園區建設，吸引大企業、大集團、大項目入駐園區發展。各級政府要繼續做好協調服務工作，進一步完善園區發展要素，積極創造條件，確保重點項目盡快竣工投產，不斷壯大實體經濟，為加快發展縣域經濟奠定堅實基礎。

（三）把加快招商引資作為縣域經濟發展的重點

招商引資是促進生產力水平提升直接而有效的途徑，是推動內蒙古縣域經濟科學發展、跨越發展的強大動力。要把招商引資作為抓經濟工作的重中之重，依托各級園區建設，以新型工業化為重點，實施園區專題產業鏈招商，縱向拉長產業鏈條，橫向壯大產業規模，重點引進龍頭型和基地型項目，提升園區核心競爭力，引導和吸引更多大企業、大項目向園區集中。創新園區運行機制，切實轉變政府職能，搞好主動服務、超前服務、全程服務，提高辦事效率，為企業和投資客商營造文明開放、寬松舒適的發展環境，使內蒙古成為物流、商流、資金流、信息流的匯集之地和投資熱土。

（四）把統籌城鄉作為縣域經濟跨越發展的基礎

統籌城鄉協調發展是實現科學發展、和諧發展、跨越發展的必然要求，也是促進人民群眾安居樂業、提高幸福指數的重要保證。要緊緊圍繞城鎮城鄉一體化發展的戰略部署，全面提高城鎮綜合發展質量和承載能力，加強城鎮基礎設施建設，不斷完善城鎮功能，提升城鎮管理和服務水平，努力形成以縣城為中心、小城鎮為重點的層次分明、特色顯著、功能協調的城鎮體系。按照“放寬城鎮戶籍、同享城鄉待遇、自愿有償轉變、分類協調推進”的原則，完善城鄉互為支撐的發展體系，有序推進農村人口向城鎮梯度轉移。構建以工促農、以城帶鄉、城鄉經濟社會發展一體化新格局。

（作者單位：中國經濟信息網）

責任編輯：楊再梅