農(nóng)民集體土地權(quán)益保障

土地權(quán)利是法律制度的核心內(nèi)容，具有土地權(quán)利的權(quán)利人擁有法律范圍內(nèi)對土地的占有、使用、收益和處分權(quán)，合法的土地權(quán)利應(yīng)受到憲法和法律的保護(hù)，侵犯他人土地權(quán)利的行為是違法行為。

在我國農(nóng)村，農(nóng)民的土地屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有，耕地征收的主要方式是農(nóng)村集體土地征收。農(nóng)村集體土地征收是指國家出于公共利益的需要而將農(nóng)村集體土地強制性收歸國有的行為，具有國家主導(dǎo)性、國家強制性、有償性和程序正當(dāng)性四個特征。然而，違法征收農(nóng)村集體土地的行為在我國時有發(fā)生，使農(nóng)民的土地權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害。

一、對農(nóng)村集體土地征收的現(xiàn)有規(guī)定

（一）對農(nóng)村集體土地征收權(quán)的設(shè)定

《土地管理法》第四十三條規(guī)定，任何單位和個人進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)都必須依法使用國有土地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村村民住宅、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)經(jīng)依法批準(zhǔn)后，才可以使用農(nóng)村集體土地。第四十五條規(guī)定，征收集體土地及其附屬物應(yīng)當(dāng)由省級人民政府或國務(wù)院批準(zhǔn)。第四十四條和第四十六條規(guī)定政府占用或使用農(nóng)村集體土地進(jìn)行城市廣場和城市道路建設(shè)，必須首先辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征地審批手續(xù)。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批是指將農(nóng)業(yè)用途的土地改變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)建設(shè)用地，必須依法由有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。征地審批，是指將農(nóng)民集體土地征收為國有土地，必須經(jīng)國務(wù)院和省級、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。

由此得知，縣級以及縣級以下政府部門都沒有權(quán)力直接進(jìn)行農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的征收。現(xiàn)在有些政府部門從農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織手中直接取得農(nóng)村集體耕地進(jìn)行城市廣場和城市道路建設(shè)，是濫用行政權(quán)力的行為。

（二） 對農(nóng)村集體土地征收程序的設(shè)定

現(xiàn)有的法律對農(nóng)村集體土地的征收沒有一個嚴(yán)格的規(guī)定和控制，也沒有原則性的法條。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定農(nóng)轉(zhuǎn)非建設(shè)用地，普遍適用的征收程序是：告知征地情況-確認(rèn)征地調(diào)查結(jié)果-組織征地聽證-報批-征收土地公告-征地補償安置方案制定及公告-報批征地補償安置方案-批準(zhǔn)征地補償方案-批準(zhǔn)征地補償方案-實施補償-交付土地。

（三）對農(nóng)村集體土地征收補償?shù)脑O(shè)定

《土地管理法》第四十七條規(guī)定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍，每公頃不得超十五，安置補助費，為每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。

2012年11月28日通過的《中國土地管理法修正案（草案）》（下文中稱為“草案”）對于農(nóng)村集體土地征收補償提出以下四點新措施：刪除按土地原有用途補償和30倍補償上限規(guī)定；草案在土地補償、安置補助、青苗和地上附著物三項補償?shù)幕A(chǔ)上，把住宅從地上附著物中單獨列出，并增加了社會保障補償；補償資金不落實不得批準(zhǔn)和實施征地；授權(quán)國務(wù)院制定征地補償安置具體辦法。

然而，截至目前，我國尚未出臺針對農(nóng)村集體土地征收的相關(guān)法律。

二、地方政府違法征收土地的幾種典型問題

我國已經(jīng)在農(nóng)村集體土地征收的規(guī)范方面做出了非常多的努力。然而，隨著城市經(jīng)營管理越來越市場化，土地使用權(quán)的掛牌拍賣成為城市經(jīng)營的重要方式之一。

地方政府想要拍賣土地有兩個重要的前提：第一，必須是國有土地；第二，必須有地可“賣”。由于城市市區(qū)剩余的、可供拍賣的國有土地資源不多，“開發(fā)”農(nóng)村土地就成了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的唯一方式，再加上《土地管理法》對農(nóng)用地轉(zhuǎn)征為建設(shè)用地程序的嚴(yán)格規(guī)定，使得依法征收農(nóng)村集體土地的手續(xù)復(fù)雜、周期長，為了在任期內(nèi)能有所建樹，地方政府選擇了“突破”中央規(guī)定（或者說是法律規(guī)定）的征地方式。以下為兩種典型的地方政府違法征地的形式：

（一）“先征后批”或者“征而不批”

根據(jù)農(nóng)村集體土地征收程序，在報批前，地方政府需要對擬征地的相關(guān)事宜與集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行告知并組織征地聽證會，在報批后還應(yīng)公告補償安置方案及土地補償?shù)怯浀取Ｈ欢@樣的程序不但需要的時間很長，能夠獲得省政府或中央政府批準(zhǔn)的也很少。為了能夠獲得足夠的國有土地來支撐經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府開始尋求“變通”的途徑。

先“征地”再按照法定的程序向上級政府報批，這是地方政府向“法權(quán)威”挑釁的第一步。類似的“變通”多了，地方政府對“法權(quán)威”的畏懼感減弱，利益使得地方政府的行為更加大膽，直至把依法向上級政府報批扔一邊直接進(jìn)行征地。另一方面，因為行政權(quán)的強制性和權(quán)威性，很多縣級的政府就可以冠冕堂皇地“征地”了。據(jù)調(diào)查，在我國部分城市，地方政府未辦理手續(xù)就擅自征收集體土地（“征而不批”）的情況已經(jīng)非常嚴(yán)重，土地管理方面的法律已經(jīng)被“架空”。

（二）少批多征，層層加碼

地方政府征收集體土地時的另一種違法征地的行為是“少批多征，層層加碼”。舉例來說，四川省某鎮(zhèn)政府手執(zhí)縣政府征收10畝建設(shè)用地的批文，對某生產(chǎn)小隊進(jìn)行了為數(shù)40畝的違法集體土地征收，該生產(chǎn)小隊擁有村民102人，每人最后分得土地補償金5000元，而這5000元僅是原有土地一年的產(chǎn)值。這只是眾多違法征收農(nóng)民集體土地的案例之一，在全國有相同情況的案例數(shù)量數(shù)不勝數(shù)。有時甚至連村委都會扛著政府征地的“大旗”渾水摸魚，割上一塊地自己建房“搞三產(chǎn)”，直接侵犯了農(nóng)民的土地權(quán)益。

三、規(guī)范農(nóng)村集體土地征收的思考

（一） 建立“公共利益”評估體系

在我國的行政法律體系中，維護(hù)公共利益是至高的原則，但是我們憲法和法律始終對公共利益的概念沒有明確的設(shè)定。在農(nóng)村集體土地征收的違法案例中，地方政府皆打著“公共利益”的旗號，這些行為所代表的公共利益是否大于農(nóng)民集體所犧牲的私人利益，我們沒有衡量過。也沒有任何一個機(jī)構(gòu)能對具體項目的公共利益進(jìn)行衡量和評估。另外，司法部門對是否符合公共利益的審查，并沒有一個成熟的審查系統(tǒng)和科學(xué)的計算程序，太多的裁量無法反映征收項目的真實價值。

因此，應(yīng)在法律系統(tǒng)中加入公共利益衡量的相關(guān)法條，在公共部門中建立一個獨立的部門對各個建設(shè)項目的公共利益含量與即將強制收繳的私人利益含量進(jìn)行評估和比較，來確定對農(nóng)村集體用地征收的項目確實是基于公共利益的需求。

（二）改革地方政府以經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)為主的考核標(biāo)準(zhǔn)

地方政府之所以敢于冒險，其根本原因在于地方政府績效考核以經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)作為衡量政績的主要指標(biāo)，地方政府為了出經(jīng)濟(jì)成績，往往會不顧法律的規(guī)定。

改革地方政府內(nèi)部以經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)為主的考核標(biāo)準(zhǔn)和考核體系，通過考核指標(biāo)的轉(zhuǎn)變引導(dǎo)政府從單一的經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向為主轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)、文明、居民幸福指數(shù)等共同主導(dǎo)的方向發(fā)展。

（三）完善土地管理監(jiān)督系統(tǒng)與救濟(jì)

根據(jù)依法行政原則，對公民自由和合法財產(chǎn)的侵害必須得到法律授權(quán)（法律保留），行政機(jī)關(guān)不得變更廢除或者廢止法律（法律優(yōu)先），國家及行政行為受自己制定的法令的約束，并受到司法、行政和大眾監(jiān)督。

在違法征收中，農(nóng)民對“政府”的信任往往大于對“法律”的信任，行政復(fù)議和行政訴訟的成本又太高，而政府內(nèi)部行政監(jiān)督乏力，司法機(jī)關(guān)執(zhí)法不嚴(yán)，再加上各地方監(jiān)督部門的執(zhí)法情況不同，致使地方政府看到其它地方政府由于違法征地而被查處，仍然能泰然自處。

因此，應(yīng)完善土地管理監(jiān)督系統(tǒng)和救濟(jì)途徑，成立或者授權(quán)某個政府部門專門實施土地管理監(jiān)督事宜，并簡化土地管理類行政復(fù)議的程序，使農(nóng)民一個電話、一封信便能完成行政復(fù)議的申請；加強司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，為農(nóng)民或集體經(jīng)濟(jì)組織提供司法援助；公益組織也應(yīng)對農(nóng)民土地權(quán)益維護(hù)提供援助，尤其是法律知識的普及。

另外，在土地征收立法中加入索回程序，財產(chǎn)征收中的索還程序，既作為不動產(chǎn)征收目的的計劃沒有落實或者不再需要不動產(chǎn)，或者征收目的不能實現(xiàn)，被征收人可以要求征收回轉(zhuǎn)，被征收人應(yīng)當(dāng)享有索還的權(quán)利。

（四）完善征地補償制度

上文中提到四川省某鎮(zhèn)對農(nóng)民集體土地征收的補償費用為一戶5000 元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于《土地管理法》關(guān)于安置補助費為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的4-6倍的標(biāo)準(zhǔn)，并且該鎮(zhèn)的補償方案并沒有與集體經(jīng)濟(jì)小組的農(nóng)民進(jìn)行協(xié)商，完善征地補償制度在這種情況下就顯得十分必要。

首先，改變補償方式。2012年《草案》仍然按照土地的原使用方式進(jìn)行補償，無法使農(nóng)民得到等價的補償，應(yīng)該將征收土地后土地的開發(fā)收益算入征地的補償費用中。

其次，建立完善的土地價值評估體系。公益征收的關(guān)鍵是補償，而補償?shù)暮诵氖潜徽魇肇敭a(chǎn)的估價。在實踐中，評估機(jī)構(gòu)與征收人互相串通，故意壓低評估價格。因此，應(yīng)完善系統(tǒng)的土地價值評估制度，對評估機(jī)構(gòu)選擇、評估操作規(guī)范、估價程序、評估異議處理等方面制定明確可行的規(guī)定，確保評估價格公正真實。

再次，在集體土地征收的補償中應(yīng)明確補償聽證的程序，注重農(nóng)民對補償方案的參與權(quán)，保證補償方案的滿意程度，通過協(xié)商方式達(dá)成共識，順利完成征地，也能減少行政違法的發(fā)生。

四、結(jié)語

由于我國沒有出臺針對農(nóng)村集體土地征收的專項法律、地方政府經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向、司法機(jī)關(guān)監(jiān)督乏力、農(nóng)民被“官權(quán)威”文化影響等原因而導(dǎo)致的對農(nóng)村集體土地征收亂象。而改變這一亂象，保障農(nóng)民的土地權(quán)益，要通過法律、制度、司法三方的合力，缺一不可，我們也寄希望于新的《農(nóng)村集體土地征收條例》可以有一些新的有效的法條規(guī)范農(nóng)村集體土地征收。

（作者單位：四川大學(xué)公共管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：康偉