住房公積金管理中心直接承建公共租賃住房實踐探究

利用住房公積金貸款支持保障性住房建設是國家住房保障制度的重要組成部分，國家住建部等七部聯合下發的《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》（建保[2010]87號）、《關于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設試點工作的實施意見》（建金[2009]160號）等相關文件，為住房公積金管理中心（以下簡稱公積金中心）合理利用住房公積金貸款支持建設公共租賃住房（以下簡稱公租房）提供了操作依據。全國各地公積金中心在實施操作過程中，采取住房公積金貸款支持公租房建設的管理模式不盡相同，各有利弊，公積金中心負責承建公租房是一個新生事物，值得深入研究。本文以大連為例，主要研究公積金中心利用住房公積金貸款直接承建公租房管理實踐過程中遇到的問題，并提出解決問題的對策，為各地公積金中心順利實施直接承建公租房管理模式提供參考思路。

一、公積金中心直接承建公租房模式的積極意義

公積金中心直接承建公租房模式（以下簡稱直接承建模式），是公積金中心投資組建專門的公租房開發建設管 理公司（以下簡稱開發公司），主要通過公積金貸款方式提供資金支持，開發公司代表公積金中心負責承建和運營公租房。公積金中心與開發公司之間既存在投資人與被投資人之間的股權關系，又存在資金提供者與資金使用者之間的借貸關系，是股權與債權關系的統一體。

直接承建公租房模式將公積金中心的業務領域做到了跨躍性的擴展，更新了住房公積金運用管理思路，使公積金中心的角色由單一的購房和建房資金提供者向居民保障房提供者轉變，該管理模式優勢體現在：一是社會貢獻度大，有利于公積金中心將先進的管理理念直接融入當地公租房建設項目中，直接為社會提供優質、舒適的公租房，擴大公積金中心在社會上的影響力，真正實現了住房公積金制度的設計初衷；二是直接參與管理，有利于公積金中心直接控制公租房工程建設質量、工程建設進度、工程建設造價成本以及公租房運營管理成本，在為百姓提供放心滿意的住房、降低公租房建造成本和運營管理成本、有效利用公積金貸款資金、降低資金使用成本方面提供了解決途徑；三是產權歸屬公積金中心，有利于降低公積金貸款風險，公租房的產權由公積金中心控股的開發公司所有，消除了對貸款資金風險的擔憂，即使出現租金收入不足以支付貸款利息情形，公積金中心也能有效掌控公租房資產，貸款抵押資產有保障。

二、直接承建模式實踐中遇到的主要問題

（一）公租房開發建設公司的組建問題

直接承建模式操作難度相對較高，公積金中心需要投資成立專門的公租房建設開發管理公司，具體負責建設資金籌集、公租房承建以及運營管理工作。在公司組建初期會遇到如公司注冊資本金來源、開發公司管理隊伍組建等一系列問題。

（二）公租房工程項目建設自有資金來源問題

根據主管部門有關規定，公租房項目投資總額中只允許80%來源于公積金貸款，其余20%開發建設資金需要開發建設單位通過其他方式籌集，而在實際操作實施中要獲得公積金項目貸款資金，需要開發單位前期先行投入一定規模開發項目建設資金后才能達到公積金項目貸款放款要求，這給不以營利為目的單純從事公租房開發企業來說設置了一道障礙，在一定程度上影響了公積金中心直接承建公租房建設事業的順利發展。

（三）公租房“代開發模式”下工程管理問題

公租房工程建設管理包括兩種工程管理模式，一是公租房自我開發管理模式（簡稱自開發模式），即公租房開發公司自已配有健全的工程管理隊伍，以自身力量從事公租房項目工程管理；二是公租房代開發管理模式（簡稱代開發模式），公租房開發公司不具備完整的工程管理隊伍，將工程管理工作外包給專業開發管理公司，由外聘公司的工程管理團隊進場管理和具體管理。考慮到人員成本和管理經驗等因素后，公積金中心承建的公租房項目采用了公租房“代開發模式”，委托了專門的工程開發管理公司全程進場管理，代表甲方對工程項目實施全程監督管理，在外聘工程監理公司和工程造價咨詢公司的基礎上，對工程質量和工程造價控制進行把關和控制，監控監理單位和造價咨詢單位工作。而開發建設單位的關鍵性工作是如何做好對受托的工程開發管理公司做到有效的管理和控制，實踐證明對外聘的工程開發管理公司考核管理是否到位，直接決定了整個建設項目工程管理水平。

（四）工程建設資金管理控制問題

工程建設資金管理控制工作是否到位直接影響公積金中心投入的公租房開發資金安全、工程建設造價成本，直接影響到建設模式的實施和落實。易出風險的問題主要表現在：工程建設資金是否專款專用，有無被挪用；工程建設資金是否按規定合理使用，如何節約和降低資金使用成本；是否做到合理控制支付進度；支付的款項是否經過必要的審批程序；支付的每一筆款項是否達到支付要求并有支付依據等。

（五）公租房經營收不抵支問題

公租房開發公司在公租房營運期需要支付大筆開支，承擔的費用包括：公積金貸款利息支出、物業管理費、公租房及其附屬設施維修維護費、公共設備設施運行費、能耗性費用支出、營運管理費用等，運營期間產生的一系列支出僅通過公租房租金收入來彌補并不現實。公租房租金價格由當地住房保障管理部門確定，公積金中心無法按項目自身的實際情況定價，往往導致公租房房租收入不足以支付公積金貸款利息和運營成本，導致開發公司在公租房運營管理期間出現經營虧損。

（六）公積金貸款本金收回問題

公積金項目貸款本金能否順利收回將依賴于以下幾點：一是公租房的出售對象問題，由政府回購還是直接出售給公租房承租人，出售對象不同將會對銷售管理方式產生較大影響；二是公租房出售定價問題，如果公租房出售定價不合理將直接導致公租房的開發成本和運營虧損無法獲得完全補償；三是公租房租賃期限問題，公租房租賃期不能過長，考慮到經營公租房屬非營利項目，在投資項目無法實現自體循環、無法保證收支平衡的情況下，租賃期越長經營虧損越嚴重，一方面長期占用住房公積金資金，影響資金的循環利用和再投資，另一方面不斷產生的公積金貸款利息支出和運營管理支出，對不以營利為目的的公租房經營管理項目來說更是一個沉重的負擔。

三、解決問題的對策和建議

（一）公積金中心做好牽頭和協調工作

針對開發公司注冊資本金來源問題，在公積金中心自身經費賬中的事業結余充足的情況下，注冊資金可來源于事業結余，如果公積金中心事業結余不足時，各地公積金中心應結合所在地區的實際情況，與當地財政部門協商后解決開發公司注冊資本金問題；針對開發公司管理隊伍組建問題，工作人員來源可以從公積金中心內部擇優選派，也可以開發公司名義向社會公開招聘專業技術人員，還可以將專業性較強的工程管理工作外包給專業化的房地產開發管理公司，由外聘的管理公司派駐人員進場管理。

（二）多渠道籌集公租房工程項目建設自有資金

公租房工程項目建設自有資金可考慮采用以下方法加以解決：方法一是先借后貸，經當地財政部門同意，在公租房開發建設初期，投資項目的20%建設資金先由地方財政部門暫撥付給開發建設單位，待公租房出售時再由財政部門收回借用資金或當地政府收購公租房抵頂財政借款；方法二是以商（品房）扶公（租房），將項目開發由單純以公租房項目開發向公租房和商品房混合開發轉變，適當引進戰略合作伙伴，同有實力的房地產開發企業合作開發，用開發商品房的合作資金和收入來支持公租房建設。

（三）加強開發公司自身工程管理力量

在代開發模式下，公租房開發公司將工程管理工作外包給外聘的專業開發管理公司，并不是說不需要配備工程管理人員，公租房開發單位自身仍要配備必要的工程管理人員，為節約人力成本，在人員數量上可以控制在一定范圍內，工程部門負責人、土建工程師、造價工程師等重要崗位仍有必要配齊人員，利用精兵強將做好對現場施工單位、受托代開發工程管理公司、工程監理公司、工程造價公司人員的有效監督和考核工作，做到真正實現對工程項目的有效控制，保證公租房工程質量和工程進度，控制和降低工程建設成本。

（四）完善工程資金管理規章制度和管理流程

開發建設單位應做到規范公司管理制度和管理流程；工程建設資金實行專戶存儲，專款專用；提高資金使用效能，按照以支定貸原則，有效控制建設資金支出和使用進度，降低投資資金成本；規范建設資金支付流程，嚴格執行用款審批程序，建立工程款支付和運營管理費用逐級審批管理制度，確保建設資金使用安全。

（五）申請財政補貼解決公租房運營期資金缺口

公租房合理的租金定價應該是公租房租金收入扣除物業管理費和公租房運營管理成本后應能夠支付公積金貸款利息，考慮到公租房屬于政府保障性住房，公租房房租定價應控制在保障對象經濟條件可以承受的范圍內，房租收入低于租房成本的差額部分可考慮以下方法解決：一是申請由當地財政部門直接補貼；二是與當地財政部門協商，申請動用住房公積金增值收益資金形成的廉租住房建設補充資金來彌補公租房營運期虧損。

（六）建立合理公租房退出機制，保證公積金貸款本金收回

公積金貸款本金收回問題是關系到住房公積金建設公租房事業成敗的關鍵性問題，有必要建立一個合理的公租房出售退出機制來保證公積金貸款本金按期收回。一是在公租房的出售對象問題上，確定公租房出售對象必須考慮的前提是要保障公租房建設投入資金回收的安全性和可操作性，應優先保證公租房直接出售給符合條件的承租人，公租房租期結束后存在國家政策不允許出售情形時，由當地政府回購公租房，確保公積金中心安全收回公積金貸款本金，實現公租房建設事業滾動式發展；二是在公租房出售定價問題上，公租房出售定價要引入市場機制，公租房出售收入應保證公積金中心能夠收回公積金貸款本金、利息、公租房運營成本，甚至收回財政補貼額；三是在公租房租賃期限問題上，建議公租房租賃期限最長不應超過5年，保證公積金中心在5年內收回公積金貸款本金。

責任編輯：楊亮