巴彥淖爾市農村土地流轉的調研報告

按照自治區發展研究中心開展黨的群眾路線教育實踐活動工作安排，結合當前農村土地流轉的重點和熱點問題，自治區發展研究中心農牧處于2013年8月12日至16日，對巴彥淖爾市臨河區、五原縣、烏拉特前旗、烏拉特中旗和杭錦后旗5個旗縣區進行了實地調研，先后召開了5次座談會，走訪了5個鄉鎮、5個村組和3家規模化經營的農業企業。現將調研情況報告如下： 一、主要成效

（一）土地規模化流轉步伐加快

截至目前，全市共流轉土地面積254.4萬畝，實現1000畝以上連片種植的面積35.6萬畝，比上年增加4.46萬畝，占流轉總面積的14%。其中：種養大戶流轉面積約205.7萬畝，占流轉總面積的80.8%；企業租賃經營流轉面積約28.7萬畝，占流轉總面積的11.3%；合作社流轉面積約8.4萬畝，占流轉總面積的3.3%；土地收儲代管面積約11.6萬畝，占流轉總面積的4.6%。2013年全市已完成土地流轉51.3萬畝，超出計劃目標1.3萬畝。本次調研的臨河區共流轉土地面積52.56萬畝，2013年已完成9.55萬畝；五原縣共流轉土地50.56萬畝，2013年已完成9.54萬畝；烏拉特前旗共流轉土地56.68萬畝，2013年已完成10.18萬畝；烏拉特中旗共流轉土地30.45萬畝，2013年已完成8萬畝；杭錦后旗共流轉土地面積31萬畝，2013年已完成6.5萬畝。

（二）農牧業生產組織化程度不斷提高

全市已備案登記的各類農民專業合作社達到1612家，70%以上參與到了土地流轉規模經營中，入社農戶3.5萬戶，帶動農牧民9萬多戶。其中流轉經營土地達到1000畝以上的合作社有6家，經營面積達到2.43萬畝。臨河區農業專業合作社達到480多家；五原縣農業專業合作社達到350多家；烏拉特中旗農業專業合作社達到160多家；杭錦后旗農業專業合作社達到380多家。

（三）農民增收顯著

土地流轉后，農民既可以得到穩定的流轉收入，還可以外出務工或從事其他生產經營活動，實現多渠道增收。據調查，巴彥淖爾市土地流轉補償收入每畝200-800元，參與土地流轉的農戶戶均每年可獲得流轉收入6000-24000元，加上從事其他生產經營活動帶來的收入，土地流轉戶的農民人均純收入大約是全市平均水平的2-4倍。如，臨河區雙河鎮進步村農民將土地以600元/畝，每3年漲50元/畝的價格流轉到九莊農業綜合園區，流轉土地的農民為九莊園區打工，該村平均每個農民年收入達到2.5萬元左右，約是全市農民人均純收入的2.5倍。

二、主要做法

（一）加強政策引導，提供組織保障

隨著巴彥淖爾市農業結構戰略性調整和農牧業產業化的推進，為了加快農牧業轉型，規范土地流轉，2008年市政府出臺了《關于加快推進農村土地承包經營權流轉促進農村土地規模化經營的意見（試行）》，各級政府成立了推進土地流轉的專門機構，定期研究土地流轉過程中存在的困難和問題，出臺相關政策措施，確保土地流轉規范有序進行。從2010年，開始將土地流轉工作納入各旗縣區政府目標管理考核內容，明確了考核辦法，為土地流轉的順利進行提供了組織保障。

（二）完善服務平臺，健全仲裁體系

巴彥淖爾市已初步建立了市、旗、鎮、村四級土地流轉服務平臺，主要開展土地評定、評估、登記、備案等工作，并強化了土地流轉程序、流轉合同簽訂、流轉檔案建立和管理等各項工作，引導土地進行規范有序流轉，保障了土地流轉雙方的合法權益。全市流轉土地1000畝以上規模經營的種養大戶、合作社和企業有86家，通過當地流轉服務平臺實現流轉合作意向的占80%左右。同時，為加快以旗縣為單位的土地、草牧場糾紛仲裁體系建設，加大土地、草牧場糾紛的仲裁力度，確保土地流轉順利進行。截至目前，全市通過土地仲裁機構化解流轉糾紛368起，無一例出現復訪和越級上訪事件。

（三）爭取項目扶持，優化資源配置

為了推動土地流轉健康有序發展，各旗縣區都將土地整理、中低產田改造、菜籃子工程、設施農業、規模化養殖和新農村建設等項目向專業合作社、種養大戶傾斜，不僅促進了農牧業基礎設施建設，而且提高了建設標準，擴大了建設規模，有些專業合作社已經納入無公害、綠色農產品生產基地范圍。如杭錦后旗通過整合農業項目，由農業合作社將陜壩鎮春光村農戶土地流轉后建設溫室大棚，再反包給農戶經營，合作社提供疫病防治、技術指導、統種統收等服務。實地調研了解，該村土地平均生產凈收益由流轉前的800—1000元/畝提高到現在的1.5萬—2萬元/畝，農民人均純收入也由流轉前的8000元左右提高到現在的2萬元左右。

（四）創新流轉方式，盤活土地資源

廣大農民在土地流轉的實踐中，采取的土地流轉方式主要有轉包、互換、轉讓、出租等，近年來隨著土地流轉規模化經營不斷擴大，又出現了土地入股合作的新方式，面積已達9300畝，雖然面積較小，但是對于探索土地流轉方式具有積極的推動意義。如，杭錦后旗民建村三組64戶農民以1533畝土地入股泰升集團公司，股份占49%，民營企業泰升集團投資550萬元，股份占51%，土地入股后，農民可享受到承包耕地415元/畝，荒地275元/畝。農戶將土地作為股本投入公司后，身份由農民變成了工人。同時，公司為男60周歲以上、女55周歲以上的老人每人每年發放養老金2000元。

（五）加強技能培訓，促進勞動力轉移

2013年上半年，全市通過專業技能培訓，共轉移農村牧區勞動力約15萬人，實現勞務收入9億元，人均創收6000元。隨著勞動力轉移數量的不斷增加，必將推動土地流轉面積不斷擴大，外出務工的收入也正在成為農民增收的重要渠道。

三、存在的主要問題

（一）種養大戶偏少，土地流轉積極性不高

種養大戶是土地流轉的主體，所流轉的土地面積占總流轉面積的81%；但是，總體上懂技術、善管理、會經營的種養大戶較少，所流轉的土地面積僅占耕地總面積的22.9%，加上河套地區水利等農業基礎設施和機械化水平較高，農民種地收益遠高于自治區平均水平，土地流轉價格較高，導致種養大戶土地經營成本提高，生產效益降低，土地流轉的積極性不高。

（二）現代農業發展不足，流轉土地效益提升困難

巴彥淖爾市仍以傳統農業生產為主，所流轉的土地雖然規模化水平有所提高，但距離集約化、專業化、標準化、產業化等高產高效現代農業生產相差甚遠，農業生產效益難以得到較大提升，并且全市所流轉的土地仍以小規模為主，1000畝以上規模經營耕地面積僅占耕地總面積的4%，規模化水平也很低，導致土地流轉整體效益難以提高。

（三）土地確權進展緩慢，糾紛和隱患易發多發

一方面，由于土地沒有確權，流轉后的土地由于生產效益不高、流轉時間較短等因素，承租人放棄繼續流轉或延長流轉時間，導致農戶很難準確地再重新找回自家的耕地，出現了種種糾紛和矛盾。另一方面，由于第二輪土地承包時，很多農戶經營土地的計稅面積和實際面積相差較大，加上不少地區土地少分、未分、棄耕后要求重新分配土地的現象時有發生，極易在土地流轉中引發新的糾紛，造成不穩定隱患。

（四）政策引導不夠，糧食生產動力不足

國家和自治區對種糧農戶實行相應的政策補貼，但由于農戶土地經營分散，每年丈量家家戶戶種糧面積工作量太大，并且沒有相應的工作經費，只能將“種糧補貼”變為按家庭經營土地面積的“種地補貼”發放，補貼政策沒有真正體現在種糧上，加上流轉土地的種養大戶為了追求較高的土地收益，基本上以種植經濟作物或發展設施農業為主，即使是種糧也只種玉米，種植小麥的面積逐年減少，并且因小麥主栽品種約30年沒有更新，產量和品質提高困難，巴彥淖爾市作為國家商品糧生產基地，特別是國家優質小麥生產基地的地位受到動搖。

（五）農民法律意識淡薄，容易誘發土地流轉矛盾

部分農戶在土地流轉時，不簽訂流轉合同，尤其是農戶間流轉，多以口頭協議為主，有的雖然簽訂了流轉合同，但合同內容不規范、不明確、不齊全，并且合同的履約程度較低，誘發了很多糾紛矛盾，給農村社會的和諧穩定和經濟發展帶來了許多負面影響。

四、建議

（一）加大宣傳力度，提高農戶土地流轉法律意識

各級政府相關部門必須加大土地流轉的政策、法規和出現糾紛矛盾的典型案例向農戶進行宣傳，不斷提高其土地流轉的法律意識。同時，相關部門要幫助農戶制定相應的土地流轉規范合同文本，明確各方權責利弊，使農村土地流轉能夠按照相關法律法規規范、合理、有序進行，減少因土地流轉引發的矛盾和糾紛。

（二）加強政策扶持引導，促進土地持續健康流轉

一方面，需要出臺更加切實具體的支農惠農政策，對土地流轉和規模化經營進行扶持，鼓勵農民進行土地流轉，扶持家庭農牧場和種養大戶發展現代農牧業；另一方面，通過中低產田改造、土地整理等項目，引導農戶將自家原有的“小而分散”的土地通過置換整合進行“大而集中”式經營，從根本上解決土地分散經營的問題，為土地持續健康流轉創造條件。

（三）加快土地確權登記，維護土地流轉各方權益

土地確權登記是維護農民產權的根本所在。加快實現農戶土地GPS“四角定位”的確權登記既可避免農戶因土地流轉到期或違約，難以準確找回自家土地而誘發的矛盾，維護土地流轉各方的正當權益；也可避免土地流轉后，被隨意改變其用途或性質，動搖耕地保護紅線，實現農地用途的長期穩定和切實保護農民對土地的長久使用權益。

（四）優化涉農項目，提高支撐帶動效率

針對當前涉農項目的大型化、粗放化與農地問題的小型化、具體化形成的矛盾，導致很多涉農項目效率較低，對農業生產特別是土地流轉的支撐帶動效率不高。建議將大型的涉農項目小型化、具體化，在不斷提高項目帶動作用的同時，為土地有效流轉創造更加優越的基礎條件。

（五）引導各類投資主體發展效益農業

土地流轉能否形成規模，取得良好的效果，需要積極鼓勵、扶持有資金、懂技術、善管理、會經營的種養大戶、農牧業龍頭企業、農民專業合作社等農業經營主體投資效益農業，通過連片開發，規模經營，農產品基地建設等，增加土地流轉的有效需求，促進土地流轉。一方面，要加大引進、培育和扶持農牧業龍頭企業的力度。農牧業龍頭企業既是農牧業實現規模化、標準化、產業化的有效推手，也是加快土地有效流轉的主要動力。農牧業龍頭企業的規模越大，效益越好，經濟實力越強，對實現土地的規模化、集約化、標準化等高效農業的積極性就越大，進而增加了企業對土地的需求，促進了土地的有效流轉。另一方面，要努力引導、扶持種養大戶和農村專業合作經濟組織發展。種養大戶和農村專業合作經濟組織既是土地流轉的主體，也是推動農業發展、提高農戶抵御市場風險能力的重要力量。要充分發揮政策的引導和扶持作用，促進農村以親友聯合社、家族聯合社、鄰里互助社等形式的合作經營組織發展，實現耕地“集中連片”式的規模經營，提高農民土地經營收益，為土地流轉奠定重要基礎。

（六）優化資源配置，提升產業水平

巴彥淖爾市農牧業資源豐富，產業基礎雄厚，通過土地流轉，依托農產品加工龍頭企業，建立油葵、花葵、小麥、玉米、番茄等規模化、標準化原料生產基地；依托規模化養殖企業，建立肉羊、奶牛和生豬等規模化的飼草料基地和養殖基地；依托設施農業，建立反季節瓜果蔬菜、園林花卉等特色高效產業園區。

（作者單位：內蒙古自治區發展研究中心）

責任編輯：張莉莉