國際貿(mào)易領域的勞工權(quán)益保護：多邊主義的視角

國際貿(mào)易與勞工權(quán)益的關(guān)系是世界貿(mào)易體系中一個頗具爭議性的問題，它既涉及對勞動者基本權(quán)益的保護，又與貿(mào)易比較優(yōu)勢相關(guān)，尤其對中國等發(fā)展中國家意義重大。目前，國際上一種途徑是試圖用具有比較明顯的“經(jīng)濟霸權(quán)”特點的單邊主義的作法來推行勞工標準（以美國為代表），爭議頗多；另一種途徑是推行給予發(fā)展中國家更公平的談判地位和更多的談判空間的多邊主義，即通過國際組織的協(xié)調(diào)和立法來推行勞工標準，具有重要的意義。本文將討論采用多邊主義保護勞工權(quán)益的現(xiàn)狀，分析該體制的成就和缺陷以及對中國的啟示。

一、國際勞工標準的提出和確認：ILO的角色和作用

目前，國際上最重要的勞動者組織是國際勞工組織（ILO）。它是最重要的勞工權(quán)益保護的國際倡導者，其宗旨是在所有國家實現(xiàn)勞動條件和生活標準的改進，普及對工人的平等公正的待遇。ILO為國際勞工權(quán)益保護立法和監(jiān)管的多邊機制提供了一種典型范式。

（一）核心勞工標準的概念

ILO一直致力于建立具有國際效果的規(guī)則或者“標準”，途徑是創(chuàng)制公約和建議書。迄今ILO已制定了189個公約和202個建議書，其內(nèi)容涵蓋了勞工權(quán)益的方方面面，如最長工作時間、夜班問題、最低就業(yè)年齡、工人疾病保險等。

在眾多的勞工公約中，ILO確認其中八個為所有成員國都應當尊重并遵守的“核心公約”，并正式提出了“核心勞工標準”的概念。核心公約涵蓋了四方面內(nèi)容，即：自由結(jié)社和集體談判權(quán)（第87號和第 98號公約），消除一切形式的強迫勞動（第29號和第105號公約），廢除和禁止使用童工（第 138號和第182號公約），消除在雇傭和職業(yè)方面的歧視行為（第111號和第100號公約）。核心勞工標準被認為體現(xiàn)了社會發(fā)展中應有的公平、正義并在維護勞工權(quán)益和基本人權(quán)上發(fā)揮了積極的作用，是現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的最基本的框架式要求，是經(jīng)濟有效運行的保證。

（二）ILO的執(zhí)行和監(jiān)管機制

ILO對核心勞工標準的制定和確認是一次成功的立法行為，但是“徒法不足以自行”，成員國對于勞工標準的執(zhí)行和對勞工權(quán)益的保障僅依靠自覺是不夠的，還需要有強大的保證執(zhí)行的制度和手段，這直接決定了有關(guān)公約的有效性。

目前ILO對于其公約的執(zhí)行和監(jiān)管機制可以概括為兩條路徑：

第一條路徑被ILO稱為“常規(guī)監(jiān)管機制”，分為三步。首先，根據(jù)ILO憲章成員國有義務定期提交報告以說明對公約的執(zhí)行情況，并由ILO執(zhí)行專家委員會對報告進行分析和評估；第二，在檢查報告的基礎上，ILO將提出改進意見；第三，如成員國對公約有執(zhí)行困難，ILO將進行對話和提供技術(shù)支持。值得注意的是，在“常規(guī)監(jiān)管機制”中，ILO專家委員會的意見是不公開的。而當該成員國不針對問題進行修正時，ILO可能會將該國列入特別名單，并在網(wǎng)上公布它的報告。ILO認為，一旦報告公之于眾，涉及到的國家就可能受到各方的批評。為避免此情況的發(fā)生，該國將自覺對其違反公約的行為進行修正，從而解決好勞工標準的執(zhí)行問題。

第二條路徑被稱為“特別程序”，又包含兩個情況。第一，當某一成員國違反其簽署的某一公約時，其他同樣簽署了這一公約的成員國可向管理機構(gòu)提出申訴，或者由雇主/雇員聯(lián)盟提起抗議。第二，如果ILO成員國違反的是有關(guān)自由結(jié)社和集體談判公約，鑒于ILO認為這兩個公約尤其重要，所以無論違反這一公約的成員國是否簽署了這兩個公約，ILO都會啟動調(diào)查程序。在特別程序中，一旦ILO發(fā)現(xiàn)成員國有違反公約的行為，而又未能在一定時間內(nèi)給出滿意的答復，管理機構(gòu)將把雇主/雇員聯(lián)盟提出抗議和成員國未給出滿意答復等事實公之于眾，或者管理機構(gòu)將依據(jù)ILO憲章第33條的規(guī)定，“采取一切明智的，且有利于敦促成員國遵守公約的行為”。

（三）ILO執(zhí)行監(jiān)管機制的缺陷和效果

針對保障公約和勞工標準的執(zhí)行，ILO已經(jīng)確立了一套包含有成員國政府、雇主和雇員等三方共同參與的監(jiān)管機制，但從具體操作看，最嚴重的缺陷在于缺乏有力措施使成員國支付違法成本，而僅試圖通過“公開事實”，或 “列入特別名單”的作法向違反公約的成員國施加道德壓力，迫使其發(fā)生趨善的改變。因此從根本上說，ILO的這套監(jiān)管機制主要是道義性質(zhì)的，不具備強制力，也就沒有形成真正意義上的約束。

首先，如前文所述，ILO十分重視“公開事實”的做法，從常規(guī)監(jiān)管機制到特別程序，當成員國違反公約又不能修正時，ILO都將“公開事實”或列入“特別名單”做為懲戒措施，換句話說，ILO把成員國的“恥辱感”當作是其監(jiān)管機制的重要手段，除此之外，ILO缺乏具體的懲戒措施，最終成員國是否對自己的違反公約行為做出修正，依賴的仍然是國家的自覺。

其次，從ILO對其監(jiān)管機制的表述來看，其最有力的措施是上述ILO憲章第33條的規(guī)定。這一規(guī)定于2000年第一次被援引，目的是應對緬甸違反強迫勞動公約的行為。當時，ILO號召其他成員國審查同緬甸政府的關(guān)系，并對緬甸采取適當?shù)拇胧Ｓ纱丝梢姡琁LO并沒有能力對其成員國直接進行制裁，最有力的行為也只是號召其他成員國采取制裁等行動。ILO監(jiān)管機制要發(fā)揮作用依賴的是成員國的配合，所以其效果并不明顯。

總之，ILO是一個成功的立法者，幫助確立了很多在國際社會被廣泛認可和接受的勞工標準。從執(zhí)法的角度說，它對于違反公約的行為，除了道德勸說外，缺乏其他具體的懲罰措施，因而不能根本性地解決好公約執(zhí)行的問題。學者們由此提出了很多的解決方案，其中提到最多的是讓ILO和WTO合作，依靠貿(mào)易制裁來解決ILO的勞工標準執(zhí)行問題。

二、WTO與ILO的合作基礎及障礙

（一）WTO與ILO存在合作基礎

首先，勞工權(quán)益保護問題之所以得到國際社會的關(guān)注，并納入國際貿(mào)易領域進行討論和分析，主要在于勞工權(quán)益保護會對勞動力成本和比較優(yōu)勢產(chǎn)生重要影響，并由此作用于國家間的貿(mào)易方式和流量。這就是勞工標準與國際貿(mào)易的連接點。而WTO是解決國家間貿(mào)易問題的最大國際組織，也就是說，WTO天然與勞工問題存在關(guān)系。

其次，GATT/WTO框架下已經(jīng)有關(guān)于勞工問題的規(guī)定，在勞工問題的認識上和ILO是一致的。GATT第20條（一般例外）第e款中規(guī)定了禁止監(jiān)獄勞動。雖然GATT沒有明確是否允許用貿(mào)易制裁的方法來懲罰那些侵害勞工權(quán)益的成員國，但是GATT第20條a款“關(guān)于允許成員國采取必要措施，保護公共道德”的規(guī)定，被認為可能會被援引作為貿(mào)易制裁違反勞工標準問題的依據(jù)。

再次，WTO的爭端解決機制為國家之間的貿(mào)易糾紛提供了有效的解決途徑，也為ILO成員國勞工標準執(zhí)行問題提供了很好的制度范式。WTO和ILO一樣，不是超國家的組織，但是WTO卻成功建立并運行著一個類似于國家司法機構(gòu)的系統(tǒng)——爭端解決機制。在這個機制下，成員國之間的貿(mào)易糾紛可以提交到爭端解決機構(gòu)，由專家小組予以裁決，如對裁決不服，還可以上訴到“上訴結(jié)構(gòu)”。更關(guān)鍵的是 WTO爭端解決機制確立了“授權(quán)報復”的執(zhí)行機制，以確保爭端解決機構(gòu)裁決的有效執(zhí)行，而這正是目前的ILO監(jiān)管機制所缺乏的。

（二）WTO和ILO合作的障礙較大

1.GATT第20條（一般例外）的援引存在障礙

前文提到，GATT第20條可能被援引，作為使用貿(mào)易制裁的方法處理勞工問題的理由。但是GATT第20條中，除了（e）款“禁止監(jiān)獄囚犯產(chǎn)品”直接提到了國際勞工標準的內(nèi)容外，跟勞工問題有關(guān)的只有（a）款“保護公共道德”和（b）“保護人類、動植物生命或健康所必需”。這里存在的最大援引障礙是，“保護”的對象是誰？從GATT的規(guī)定來看，“受保護的對象”應該是進口國的公共道德、人類和動植物。其邏輯是，出口國的某些違反國際勞工標準的作法將最終有害于進口國的利益，所以進口國提出反對才是正當?shù)摹Ｈ绻麑ⅰ笆鼙Ｗo對象”擴大理解為“也包括出口國”，那么就可能引發(fā)“干預外國國內(nèi)事務”的管轄權(quán)爭議。

那么，利用WTO進行貿(mào)易制裁是否會出現(xiàn)“干預外國國內(nèi)事務”的問題呢？國家之間發(fā)生貿(mào)易爭端，往往有一方受損或者可能都受損，因此有動機也有資格向WTO爭端解決機構(gòu)提出申訴，也即發(fā)起申訴的一定是利益相關(guān)方。然而在勞工糾紛中，受損的直接一方往往是違反勞工標準的某國的本國勞動者。除非提起申訴的國家能夠證明，他國違反勞工標準的行為有害于本國的貿(mào)易利益，否則實施制裁很有可能會被認為“干預外國國內(nèi)事務”。

2.“社會傾銷”概念含糊，難以判斷和證明

起訴方（國）可以利用“社會傾銷”的概念來說明外國的違反勞工權(quán)益的情況已經(jīng)影響到了本國利益，從而在向WTO爭端解決機構(gòu)提起申訴時獲得“利益相關(guān)方”的資格，然而“社會傾銷”概念含糊，難以判斷和證明。關(guān)于“社會傾銷”目前還沒有權(quán)威的定義，一般認為是指國家為降低生產(chǎn)成本，而執(zhí)行較低的勞動標準，然后將在此惡劣環(huán)境下生產(chǎn)的產(chǎn)品銷售到外國去的行為。社會傾銷被認為是低標準帶來了低價競爭優(yōu)勢，這一點和傾銷類似，不同在于社會傾銷強調(diào)的是這種低價競爭優(yōu)勢的來源是“故意被降低的勞工標準”。而事實上，由于概念模糊，定義不清，社會傾銷比傾銷更難判斷和證明。WTO《關(guān)于實施GATT1994第六條的協(xié)定》對傾銷、損害等重要概念給出了明確規(guī)定，但這些規(guī)定并不能適用于社會傾銷的判定問題。因此，所謂“社會傾銷”是否成立很難認定。另一方面，GATT第六條（反傾銷與反補貼）著眼于討論和消除傾銷對于進口國的影響，而不是出口國的生產(chǎn)條件。而社會傾銷的關(guān)鍵點在于出口國國內(nèi)通過降低勞工標準而獲得某種比較優(yōu)勢。兩者的著眼點不同也導致GATT第六條和WTO反傾銷規(guī)則不能適用于社會傾銷。

3.ILO不具備使用WTO“授權(quán)報復”措施的前提

WTO“授權(quán)報復”實施前提是成員國通過關(guān)稅減讓給予了對方和其他成員國以優(yōu)惠。因此，在爭端解決機構(gòu)裁定生效后，勝訴方可以要求敗訴方修正其貿(mào)易行為或者給予補償。同ILO一樣，WTO也首先希望敗訴方能自覺執(zhí)行爭端解決機構(gòu)的裁決。但是，不同于ILO僅僅依靠道德勸說的方法，在敗訴方不主動不自覺的情況下，WTO允許勝訴方通過“收回”關(guān)稅優(yōu)惠的方式來對敗訴方進行“報復”。也就是說，“授權(quán)報復”的前提是雙方先處于相互給惠的情況，所謂“報復”就是收回起初給予的關(guān)稅優(yōu)惠。然而， ILO的成員國并沒有在其框架下給予對方事前優(yōu)惠，因此缺乏“授權(quán)報復”的前提。WTO的“授權(quán)報復”雖好，ILO卻不具備效仿的前提。

（三）WTO在勞工標準問題上的立場和態(tài)度

盡管WTO和ILO的合作存在可能性，但要在WTO加入勞工條款并不是一件容易的事情。事實上，在東京回合和烏拉圭回合中，美國兩次提出在WTO的有關(guān)規(guī)則中包括一個“社會條款”，以便懲罰那些在國際貿(mào)易中因?qū)嵭械蜆藴识A得不公平競爭的國家。但這一提議遭到了發(fā)展中國家的強烈反對，兩方意見是如此的不能調(diào)和，以至在1996年新加坡部長會議上，WTO提出“我們再次承諾，承認并且遵守國際承認的核心勞工標準，ILO是建立和處理這些標準的機構(gòu)，我們確認支持其促進這些標準的工作。我們相信，不斷增加的貿(mào)易和進一步的貿(mào)易自由化所帶來的經(jīng)濟發(fā)展能促進勞工標準的提高”，并且，WTO和ILO的秘書長將“繼續(xù)他們之間的合作”（Hilary Kellerson，1998）。這段話一方面對ILO提出的國際勞工標準予以了認可和接受，指出兩大組織的合作關(guān)系；但另一方面，又巧妙地劃出了一定的界限，說明勞工標準問題首先還是ILO的問題，所以對于合作關(guān)系并沒有給出具體的操作藍圖。

三、結(jié)論

對于以中國為代表的發(fā)展中國家而言，勞工狀況與經(jīng)濟、貿(mào)易等的重要關(guān)系是不言而喻的。一方面，我們要充分利用勞動力供給豐富、生產(chǎn)成本低的比較優(yōu)勢，保持貿(mào)易在促進經(jīng)濟增長中的拉動作用；另一方面，還要順應國際社會的呼吁和潮流，加強和提高對于勞動者基本權(quán)益的保護。因此，在勞工標準的制定和推行以及勞工權(quán)益的保障方面不能做一個“旁觀者”和“接受者”，而應該更加積極地投身到相關(guān)的國際立法和國際合作中去。相對單邊主義所造成的被動局面，多邊主義是更好的選擇。比較單邊主義的作法，多邊主義更為公平，也給了發(fā)展中國家更多表明立場和態(tài)度的機會。對于采用多邊主義來推行勞工標準的作法，發(fā)展中國家可以報以鼓勵和合作的態(tài)度。

（作者單位：浙江工業(yè)大學經(jīng)貿(mào)管理學院）

責任編輯：康偉