創新城市社區管理思路探索

隨著市場經濟體制的確立，我國的基層社會管理和服務單元由單位向社區逐步轉變。社區成為社會成員生活與活動的重要場所，也逐漸成為社會服務和管理的基層平臺。社區管理的水平與質量對社區居民的生活、基層社會管理和社會民生事業的發展具有重要影響。社區該如何更有效地承接企業和政府轉移的社會管理職能、克服社區管理中的碎片化問題、完善和創新社區管理思路，成為學術界和實務界普遍關心的重要問題，本研究以廈門市社區管理的現狀與困境作為出發點，引介和考察廈門市海滄社區管理模式的創新實踐，并在此基礎上提出創新社區管理思路的相關建議。

一、廈門社區管理的現狀及困境

近幾年，廈門市社區管理工作在各級政府的支持和努力下，取得了較好的成績。2012年，全市有8個社區被民政部評為“全國綜合減災示范社區”，13個社區獲得省級“環境友好型社區”稱號，20個社區被評為“全省信息化建設五星級達標社區”，8個社區被評為“廈門市2007-2011年先進社區”。目前全市正努力爭創首批“全國和諧社區建設示范市”和全省社區建設先進縣（市、區）以及示范社區，但這樣的現狀從根本上還無法全面滿足人民群眾的現實需求和廈門市基層社會建設與民生事業發展的需要，建設水平同一些沿海城市相比還有一定差距。在推進的過程中，存在著島內與島外、社區與社區之間發展不平衡，同時也存在一些需要進一步研究和解決的問題：

（一）社區管理體制尚未理順

目前，廈門市社區管理體制是“一級政府、兩級管理、三級網絡”（指區一級政府，區、街道二級行使行政管理職能，區、街道、居委會三級網絡）這樣的架構。但政府職能轉變不到位導致區政府和社區角色與職能錯位，事責分離、權責分離、事財分離現象突出。社區居委會的負擔太重，行政化傾向明顯，社區民主制度不夠健全，一定程度上制約著城市社區居民自治作用的發揮，稱之為“行政化困境”和“共同體困境”。

（二）社區基礎設施比較薄弱

社區基礎設施比較薄弱，辦公、服務和活動用房嚴重不足。特別是島內的舊社區，辦公、服務和活動用房達到500平米的比例不足50%。而對新建的社區，福建省出臺了《關于進一步落實和完善社區工作保障條件的意見》，文件提出開發建設單位要同步建設社區辦公用房。但實際操作起來存在兩個問題：一是福建省制定指標偏低，200平米的社區服務用房，難以滿足越來越多元化需求的服務要求；二是文件的執行力度、操作性不足。成立一個社區常常涉及數個小區數個開發商，難以協調建設單位提供社區辦公服務用房，致使新社區的社區用房難以落實。由于規劃不到位、控規力度不足，目前實際成形的社區難以落實社區用房，即便政府想投入建設，也找不到合適的用地。

（三）社區工作隊伍參差不齊

社區工作隊伍素質參差不齊，管理制度尚需進一步探索。廈門市社區專職工作者、社會工作專業人才和社區專職志愿者三支隊伍雖然得到不斷充實和加強，但仍然存在一些問題：社區工作隊伍管理行政化色彩較濃，素質結構不夠合理，缺乏社區社會工作知識和自治能力，知識面也不夠寬，島內外待遇不均等。這些因素的存在，影響著社區工作隊伍綜合素質和職業聲望的提高。

（四）社區服務體系尚不完善

社區服務體系尚不完善，服務質量和服務水平亟待提高。廈門市社區居委會設立254個社區服務中心（站），但仍存在職責不明確、工作不規范等問題。社區服務的投資主體單一，社區服務隊伍不夠健全，尤其是中介組織和社區志愿者隊伍尚在培育階段，信息化服務也處發展階段，社區服務專業化水平不高。

二、廈門海滄社區管理創新實踐

沒有一流的社區，就沒有一流的現代化城市?！懊利悘B門”發展戰略的提出，給廈門社區管理提出了更高的要求。廈門圍繞“服務完善、管理民主、充滿活力、和諧幸?！钡哪繕耍瑸樽叱錾鐓^管理困境，破解社區管理難題，在實踐中不斷創新，特別是以網格化管理為核心的海滄模式已成為廈門現今社區管理特色。

（一）簡要情況

2003年，海滄設立行政區，在短短的十年時間里，海滄區在社區管理方面取得很大進展。2011年底，成立不到5年的海虹社區在全省率先開展社區“網格化、信息化、精細化、人性化”建設，不斷改進服務管理方式，有效破解社區管理難題，社區綜合服務管理水平大幅提升。2012年6月，廈門在全市范圍推廣“海虹模式”。2012年8月，海滄區獲批為全國第九個福建省第一個“全國社區管理和服務創新實驗區”。2013年3月18日，新陽街道建成福建省首個街道網格化社會服務管理指揮中心，標志海滄區社區“四化”管理由社區層面升級為街道層面。該模式在2013年6月份在海滄區各鎮街推廣，初步形成“社區—鎮街—區級”三級全覆蓋的“四化”管理體系。

（二）改革內容

新陽街道是福建省首個街道級網格化管理街道，它于2006年成立，是著名的華僑之鄉、武術之鄉，同時也是典型的工業區、城鄉結合部、流動人口聚居區，復雜的社會情況使得加強和創新社會服務管理成為新陽街道面臨的重大課題。

1.落實網格責任，打造“星級網格保姆”

街道劃分“二級網格”，即4個城鄉社區網格、45個單元網格。“二級網格”的力量組成分別是村居“兩委”及網格管理員、協管員。全街各村居共105 名“六大員”已全部整合為網格員，每個網格配備了1—3名網格員，管理模式全部實行“八個統一”（統一招聘、統一身份、統一員額、統一待遇、統一管理、統一考核、統一服裝、統一配備電腦和手機）。開展“四化”建設以來，全街所有網格員走街串戶、主動服務，被居民稱為“網格保姆”。街道推進“星級網格保姆”評選活動，通過評選活動培養激勵網格員比學趕超，主動提升素質、提升服務、提升管理，著力打造一支素質過硬、服務到位、管理有方的網格員隊伍。

2.暢通信息渠道，打造“星級智慧社區”

截至2012年9月，街道和各村居兩級綜合信息平臺（含前臺網站和后方管理平臺）已全部建立，綜合信息內容還在補充、完善中。同時，全街各社區均設立了社區熱線、社區QQ群、社區信箱、短信平臺等便民服務互動平臺，新陽小區還將轄區興旺社區信息化服務品牌“小許微博”提升為“新陽小許微博”，在全街推廣使用。2012年，轄區興旺社區被評為福建省“五星級信息化社區”。

3.提升服務管理，打造“十大網格品牌”

立足臺商投資區、工業區和城鄉結合部等實際，積極推進社會服務管理“十大網格品牌”創新，通過特色品牌帶動，提升服務管理，打造幸福新陽。目前，“臺商義工志愿行”、“星級出租戶評比”、“鄰里守望機制”、“醫患糾紛聯調聯處機制”、“就業直通車”、“新陽鵲橋會”、“興旺微笑社區”、“霞陽安居社區”、“新 陽光社區”、“祥露奮進社區”等“十大網格品牌”建設正全面推進。

4.探索“全聯動”模式，打造“街道網格110”

探索街道層面推進社區網格化的載體建設，在全省率先建成街道網格化社會服務管理指揮中心，率先探索街道層面網格化社會服務管理“全街聯動、全員聯動、全面聯動”的“全聯動”模式，街道指揮中心被稱為“網格110”。

（三）初步成效

1.實現結構再造，三級“綜合體”初顯“集約效率”

在沒有增加街道和社區機構編制、職數、人員的前提下，科學整合調度現有機構人員及各類社會服務管理資源，通過結構再造，建立三級社會服務管理“綜合體”，一是街道“綜合體”，即指揮中心“1個中心+5個分中心”的組織結構；二是社區“綜合體”，即“社區兩委+社區工作站”的組織結構；三是網格“綜合體”，即“網格員+協管員”的組織結構。將“五項管理”等社會服務管理各方面職能納入三級“綜合體”，為群眾提供“一站式”、“集約化”服務管理渠道。

2.實現機制再造，三個“全聯動”初顯“協同效率”

構建社會服務管理“全街聯動、全員聯動、全面聯動”的三個“全聯動”模式。目前，全街共有聯動單位58個、聯動人員2000多名、聯動業務80多項。街道推行“四化”以來特別是指揮中心投用以來，街道與社區及各聯動單位實現了良性互動，網格化排查處置社會穩定、社會治安、安全生產等隱患工作落實更加到位。2013年年1—5月，全街刑事案件發案率同比下降20.5%，治安案件發案率同比下降7.02%。

3.實現流程再造，三層“扁平化”初顯“快捷效率”

通過對社會服務管理事件“發現、處置、評價”流程進行梳理和優化，構建“單元網格、指揮中心、聯動單位”三層“扁平化”服務管理格局，將95%的事件在三層“扁平化”格局中予以解決。街道指揮中心成立2個月，受理網格員和群眾上報反映的各類服務管理事件485件，在“單元網格、指揮中心、聯動單位”三層“扁平化”格局中按時辦結463件，按時辦結率達95.6%。

（四）新陽街道社區管理小結

結構再造、機制再造和流程再造，一定程度上理順了社區管理體制、完善社區服務體系；新陽街道為指揮中心配備了1000平方米辦公場所，并高標準配備指揮平臺大型顯示屏等設施設備，是完善社區基礎實施很好的開始；努力打造的一專多能的網絡員、進駐社區的高校社工及臺商義工志愿者等社區工作隊伍，正不斷提升整體人員素質。

三、創新社區管理發展的思路探討

“四化建設，網格管理”的海滄模式給廈門社區管理提供了一種發展思路，但其存在著一些問題：信息化手段帶來了管理的高效，可這種實時性的服務也意味著更強大的管制能力——在網格內運行的大量電子攝像頭將整個社區都置于一種隱形、全方位的監控當中。 誰來保證居民的隱私得到尊重？這種服務一定是居民想要的嗎？這種社區管理模式經過嚴密、科學的規劃設計嗎？這種社區管理模式推動者除了政府，還有其它推動者嗎？這種社區管理是建立在信息系統和數字設備基礎之上的，需要投入大量資金用于購置硬件，市、區財政體制理順了嗎？類似財政體制改革這樣的其它配套改革完善了嗎？針對人口結構的不同，網格化管理模式對這些社區有進行不同的管理方式嗎？以上的種種問題說明我們仍需在實踐中繼續探索和總結經驗，需要我們“摸著石頭過河”。

（一）規劃先行

改變“先做后想”的做法，應做到“先謀后做”。社區管理內容涵蓋面廣，包含運行機制、管理機制；社區基礎設施、社區功能，社區工作隊伍，社區服務體系等，為確保其整體性、協調性和科學性，為了讓社區管理思路更清晰、目標更明確、更具活力，需要詳盡的規劃。比如，規劃好了新建社區的基礎實施，保證好辦公、服務和活動用房，才能更好做好社區管理和服務。并且，這個社區管理規劃需多方力量共同參與，打破政府“一枝獨秀”的局面，因為社區管理離不開社會主體的一同努力。規劃如能得到全社會各方認可，改革創新的阻力小，并能激發社會大眾的熱情，更加體現社區自治的核心思想。

（二）拓寬動力

改革、創新的動力源于社會，而我國行政改革的動力主要源于政府。廈門社區管理的發展，要轉變政府既是變革推動者、制度設計者，又是資源調動者、利益協調者的觀念，轉變過度依賴政府的管理，我們不能讓社會萎縮，不能淹沒社會蘊藏的巨大智慧和力量。促進政府社區管理的開放性，構建政府回應型的動力機制；還權于社會，培育廣泛的社會空間，積蓄社會力量，將社區管理內容的決定權交給社會，將社區管理過程的參與權和監督權交給社會，將社區管理結果的評議權還給社會；培育社區管理市場，實現政府、市場、社會的良性互動。

（三）配套改革

社區管理需要體制機制、人、財、物的支撐。社區“缺位”與“越位”改革；優化社會工作隊伍的教育、培訓、考試、招聘、錄用、交流、辭退、獎懲等工作制度；規范志愿者隊伍建設；理順市、區在社會管理方面的財政體制（特別是改變市出政策、區出錢為主狀況）；拓寬社會管理資金來源；優化政府購買社區服務；改革社會組織登記，探索“一業多會”機制；加強信息化平臺建設等配套措施和改革是發展社區管理的重要條件。實現社區管理和配套改革的順利對接，才能打破各種利益關系的交匯點和各類矛盾的聚集點，才能更好的回應居民的需求。

（四）分類管理

根據不同社區居住人口的結構特點，采取不同的管理方式，稱之為“分類管理”。具備現代化城市形態，境外人士戶數占比通常在20%以上的，以集中商品房為主的社區，歸類為國際化社區；配套完善，住宅相對集中和獨立，人員流動少、管理規范、城市氛圍濃厚的社區，歸類為城市社區；以原村委管轄的范圍或自然村形成的住宅小區，歸類為“村改居”社區；外來人員居多，大部分為出租屋，配套先天不足、環境較差，治安、安全隱患較多的社區，歸類為外來人口集中社區；具有較廣地域、居民聚居程度不高，以村或鎮為活動中心的社會區域共同體，歸類為農村社區。

因社區分類不同，其基礎設施和管理難度不同，在社區管理、提供公共服務和考核評比時應區別對待。區分的意義在于對基礎較優越的社區“錦上添花”時，也應對基礎薄弱的社區“雪中送炭”，以免影響不同社區之間的積極性。

四、結語

社區是城市的細胞，是政府和社會的接口，也是政府加強和創新社會管理的基本立足點和最終落腳點。社區管理發展的方向是政府行政管理和社區自我管理的有效銜接、政府依法行政和居民依法自治良性互動、政府和社會界限的確定和明晰。廈門市海滄社會管理的探索性實踐為我們破解社區發展困境，探索特色發展模式提供了良好的現實啟示。社區管理思路的創新需在實踐中不斷總結與反思，方能有更有效、更適合時代要求的思路的顯現。

（作者單位：廈門市發展研究中心）

責任編輯：康偉