試析現代科學技術對提高行政效率的影響

行政效率是國家行政機關和行政人員行政管理活動效果的重要衡量標準。研究行政效率在理論上、實踐上和行政管理學學科發展上都具有重要的意義。張國慶主編的《公共行政學》一書將狹義的行政效率定義為：國家行政機關及其行政人員從事行政管理活動的產出同所消耗的人力、物力、財力等要素之間的比率關系。按照國際行政管理實踐中形成共識的政府績效“三E”標準：經濟（economy）、效率（efficiency）、效益（effectiveness）和“三E”涉及的政府管理活動的四個方面：成本、投入、產出、效果之間的聯系，“效率”涉及投入與產出的關系，高效率可以表現為獲得既定量的產出時投入的最少，也可表現為投入既定量時產出最大。因此要提高行政效率，可以直觀的從投入與產出的關系上下功夫。很多學者認為：現代科學技術的迅猛發展，會很大程度地降低投入，提高產出，將給行政效率的提高帶來巨大機遇。

現代科學技術的廣泛應用正沖擊著當今社會的各個層面，對整個自然界和人類社會產生普遍而深遠的影響。隨著現代科技手段的科學化、多樣化和全球化，越來越多的領域開始體會到現代科學技術帶給他們的便利和效率的提高。而現代科學技術手段，同樣也可以滲透到行政管理活動的各個程序、各個環節和各個層次，因此，其對行政效率的提高也是可以預見的。下面將從政府機關行政管理活動的三個方面：辦公、服務和管理來探討現代科學技術對行政效率的提高。

一、現代科學技術提高行政效率的方式之一：政府辦公自動化

辦公自動化，是將現代化辦公和計算機網絡功能結合起來的一種新型的辦公方式，是現代科學技術應用的一個具體體現。政府機關辦公自動化可以使得政府傳統的辦公方式發生根本性改變，利用電子計算機和網絡系統將政府部門的工作從傳統的紙質辦公轉變為電子辦公，從而提高工作效率。政府辦公自動化的優點還包括：節約時間和人力成本；避免人為操作造成的信息失真；加快政府部門內部公文、信息傳遞速度；縮短應急反應時間；使得縮減人員編制成為可能，等等。因此，政府辦公自動化的使用在人、財、物等方面可以大大節約政府機關的行政投入，提高政府行政管理活動的行政產出，進而提高行政效率。

世界發達國家早已將發展辦公自動化作為提高政府行政效率的有效手段。以美國為例，美國是當今世界上政府辦公自動化建設領先的國家。在政府內部，推行辦公自動化的主要目的是借鑒產業界的先進經驗，如供應鏈管理、財務管理和知識管理，更好地利用現代科學技術減少政府支出，改善聯邦政府機構的行政管理，使各機構能提高工作效率和改進績效，消除工作拖沓現象，改善雇員的滿意度和忠誠度。在政府機構之間，推行辦公自動化的主要目的是整合和共享聯邦、州和地方三級政府的數據，以改善對信息系統的應用，為關鍵的政府行為（如救災行動等）提供更好的綜合服務。由于美國努力推行政府辦公自動化，據統計，僅從1992年到1996年，美國政府員工就減少了24萬人，關閉了近2000個辦公室，減少開支1180億美元。全國雇主稅務管理系統、聯邦政府全國采購系統和轉賬系統等網絡的建立，不僅節省了大量的人財物，而且提高了政務透明度，堵住了徇私舞弊的渠道。可以說，美國政府推行的政府辦公自動化促進了政府機關管理活動、降低投入、擴大產出，大大提高了行政效率。

在我國，很多省、市、自治區也相繼展開了政府辦公自動化的推進。中國行政管理學會聯合課題組提出的《關于政府機關工作效率標準的研究報告》中，也建議將政府績效管理與發展電子政務有機結合起來推進。建議在制定政府機關工作效率標準時，要擺脫單純利用手工方式獲取評估信息的傳統手段，充分利用信息網絡技術，建立電子化的政府效率管理標準系統和自動監督系統，實現政府管理和監督的辦公自動化。

楊宏山、皮定均寫的《構建無縫隙社會管理系統——基于北京市朝陽區的實證研究》一文，便分析了北京市朝陽區進行的社會管理創新實證研究。北京市朝陽區基于無縫隙政府理念，在網格化管理的基礎上，通過實施系統整合和信息集成，構建了一種跨部門、跨業務、全覆蓋的新型社會管理系統。為強化問題發現和監督指揮職能，朝陽模式充分利用了現代科學技術，對各部門實施業務集成、系統集成、信息集成，建設了一體化的政府辦公自動化系統。該創新研究取得了很好的成效，在提高政府回應性、拓展社會協作、改進管理效能方面取得了顯著效果。僅通過建立監督指揮中心與相關責任單位之間的信息構架，就可以使監督指揮中心在第一時間核實立案，并在第一時間將任務派遣給責任單位，責任單位到現場處置問題，并將結果反饋給監督指揮中心。這種常態監督和追蹤管理的辦公方式，促使各類責任主體不能躲、不能推、不能讓。2010年，該系統共受理上報案件240萬件，結案231.5萬件，結案率為96.4%，很大程度上提高了行政效率。

貴州省貴陽市也開展了基于數字化綜合管理的城市管理模式創新實踐與探索。2009年起，貴陽市提出“數字化城市綜合管理系統建設”，啟動了全面開展城市管理模式創新的實踐。該系統具有覆蓋全市公安、城管系統的通信平臺，具有道路交通管理智能監控、110綜合指揮、城市網格化管理等功能。在實踐應用過程中，貴陽市力求從技術層面上完成七項核心任務即兩大平臺、五大應用系統建設。這七項核心任務，包括通信網絡、城市應急指揮、公安應急支撐、智能交通、社會治安監控、數字城管建設、110綜合指揮七項系統建設。這兩大平臺、五大應用系統建設，正是充分利用了政府辦公自動化的理念，使得過去的辦公方式發生根本性的改變，在建設過程中，整合了水利、市政、綠化、工商、稅務等政府管理部門以及供電、供水、煤氣、公交等公共事業服務部門的資源，將豐富的資源納入基礎通信網絡平臺和城市應急指揮資源共享平臺上，系統應用延伸到有條件的社區和鄉、村，使系統應用覆蓋全市城市人口的90%以上。該基礎性政府辦公自動化建設，應用成效顯著，方便了政府機關人員辦公，提高了行政效率。

二、現代科學技術提高行政效率的方式之二：政府服務信息化

最新公布的《2006-2020國家信息化發展戰略》報告將信息化定義為：信息化是充分利用信息技術，開發利用信息資源，促進信息交流和知識共享，提高經濟增長質量，推動經濟社會發展轉型的歷史進程。政府服務信息化，是指各級政務部門利用信息技術、通訊技術、網絡技術，擴大信息公開，促進信息資源共享，推進政務協同，打破政府機構之間壁壘，對傳統政府管理和公共服務進行改革，以整合且無縫的方式向公民提供更好的服務。政府機構行政管理活動的一大特點是為人民服務，而政府服務信息化的出發點是以公民為中心、以更好的服務為目的。實行政府服務信息化，其優點是顯而易見的：為公民提供服務不再受時間限制、可實現7*24小時服務；政府服務前臺可以大幅度縮減；可對多個政府部門職能整合實現“一站式”服務；政府服務效果最大化；公民隱私得到更好保護；提供自助式服務；公民可選擇服務方式增多，等等。由此可見，政府服務信息化改善了政府公共服務的提供方式和質量，有效推動了政府職能轉變，從減少投入和提高產出的角度來講，提高了行政效率。

美國早在上世紀90年代初便開始了政府服務信息化的推進工作。1994年12月，美國政府信息技術服務小組提出了《政府信息技術服務的前景》報告，要求建立以顧客為導向的電子政府，為民眾提供更多獲得政府服務的機會與途徑。2000年9月，美國政府開通“第一政府”網站（WWW.Firstgov.gov），這是個超大型電子網站，旨在加速政府對公民需要的反饋，減少中間工作環節，讓美國公眾能更快捷、更方便地了解政府，并能在同一個政府網站站點內完成競標合同和向政府申請貸款的業務。至今，美國已經形成了獨具特色的政府服務信息化平臺，美國的政府服務網站建設已經相當完善和成熟。美國聯邦政府一級機構已全部上網，州一級政府也全部上網，幾乎所有縣市都建有自己的站點。通過多方面建設，美國政府服務信息化主要應用在以下方面：一是用于政務公開。美國各級政府都廣泛利用功能強大的政府網站向社會公開大量政務信息。可以說，大部分與民眾相關的政府事務都能及時通過政府網站獲得詳盡的信息。二是提供網上服務。美國的政府網站大都在首頁頭版位置設有網上服務欄目，用于為民眾提供各種查詢、申請、交費、注冊等服務。由于這些欄目充分發揮了網絡的優勢，將分屬政府各部門的業務集中在一起，并與相應的網上支付系統配套使用，因而具有了“單一窗口”、“一站式”、“24小時”、“自助式”等特點，體現了政府服務信息化的發展方向，方便了民眾辦事。可以說，政府服務信息化給美國政府機關和美國公民都帶來了很大的便利，從多個層次和多個角度提高了行政效率。

我國的電子政務起步于上世紀90年代末、本世紀初，其綱領性文件《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于轉發國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見的通知》（中辦發（2002）17號文件）也產生于2002年下半年，但我國政府服務信息化發展速度是很快的。《2006-2020國家信息化發展戰略》報告中將改善公共服務作為我國信息化戰略的發展重點之一，逐步建立以公民和企業為對象、以互聯網為基礎、中央與地方相配合、多種技術手段相結合的政府服務信息化體系。重視推動電子政務公共服務延伸到街道、社區和鄉村。逐步增加服務內容，擴大服務范圍，提高服務質量，推動服務型政府建設。據《2013-2017年中國信息化產業深度調研與投資戰略規劃分析報告》統計，“十一五”期間，我國信息化應用逐步深入，經濟和社會效益明顯提高。數據顯示，我國醫療信息化、政務信息化和物流信息化市場規模持續擴大。在國家的大力支持和推動下，我國政務信息化取得了較大進展，市場規模持續擴大。2006年，我國的政務信息化市場規模為550億元，同比增長16.4%。至2010年，我國的政務信息化市場規模為146303812706e93b6dadd527eb5c5f931014億元，同比增長17.5%。未來幾年，我國政務信息化市場仍將持續平穩增長，預計2012年電子政務市場規模將達到1390億元。

目前，我國推進政府服務信息化已經取得了較好成績。從網站建設上說，2006年10月1日正式開通了中國政府網（http：//www.gov.cn/），旨在發布政府信息和提供在線服務；國家部委網站現已開通82個，用來進行相關部門的政務公開和提供公眾服務；省、市、自治區和特別行政區政府政務綜合門戶網站33個，用來進行發布本轄區的政務公開、相關政策法規和提供辦事服務、公共信息服務。其他政府服務網站更是數量很大，提供的服務也更加詳細和具體，如全國社會保險綜合查詢平臺（http：//www.12333sb.com/）。以北京市為例，現在北京市有71個政府網站可以提供4000余項服務，包括醫療、教育、住房、休閑娛樂、企業設立變更、進出口貿易等22個領域的相關的政策、網上在線辦理、查詢、繳費等相關政府服務。

在我國推進政府服務信息化建設的過程中，服務網站建設只是其中的一個方面。其他涉及減少投入增大產出，提高行政效率的方式還有很多，比如，內蒙古自治區開發了社保自助在線查詢系統，同時在社保服務大廳安裝了自助服務終端，用戶只需要輸入身份證號就可以進行詳細查詢，這樣可以在很大程度上減小社保服務大廳的壓力，為不能上網的公民提供了方便，同時也提高了服務質量，提高了行政效率；廣東佛山市進行了深化行政管理體制改革的探索，為充分發揮政府服務功能，將政府服務信息化向社會各個領域滲透，優先實現了網上征稅理財，把地方稅征收工作轉移到相應的銀行前臺，授權銀行集中扣繳。稅款征收、劃解過程則通過網絡實時進行，瞬間到帳。通過這種方式，地稅部門相當于增加了征收點，由原來的8個增至152個。這種方式方便了納稅人，也減輕了地稅部門的壓力，提高了服務質量和效率，是應用政府服務信息化來提高行政效率很成功的案例。

三、現代科學技術提高行政效率的方式之三：政府管理扁平化

管理是一門科學，也是一門藝術，更是一項復雜的系統工程。它受現代科學技術和社會科學發展的影響并成長于眾多學科之中。隨著現代科學技術的進一步發展，管理理論和管理理念也得到了更快、更好和更合理的發展。扁平化管理理念的提出，是現代科學技術對管理理念的解放與創新，是為了解決層級結構的組織形式在現代社會環境下面臨的難題，可以說，扁平化管理是應實踐的發展需要和理論的發展創新要求，在先進的科學技術條件支撐下形成的。扁平化管理，是指管理層次少而管理幅度大的一種組織結構形態，是一種現代管理模式，其實質就是在信息化的基礎上，全面構建管理跨度理論，在此基礎上，強調在工作正常進行的前提下，減少管理層次，使其更靈活；同時要求以人為本，提倡員工積極主動、自主學習創新和團體協作，以適應工作需要。政府管理扁平化，則是指打破現有的政府部門界限，繞過原來的中間管理層次，直接面向服務對象和工作目標，縮短高層與基層的溝通距離，建立以“地方為主”的扁平化組織結構體系，讓低層能夠參與決策，或自主做出決定，而避免層層請示、層層匯報。

目前，政府管理結構大多采用的是現代科層制，復旦大學國際關系與公共事務學院教授敬乂嘉在《政府扁平化：通向后科層制的改革與挑戰》一文中，從范式轉換的角度對現代科層制及其改革進行了理論分析，并且指出：政府扁平化是后現代社會對于科層制范式的挑戰，當下的政府管理扁平化實踐主要表現為對科層制的修補、改善和發展。扁平化和治理網絡、分權、對基層雇員的賦權、電子政府、一站式服務、多部門協作、圍繞服務對象和目標的組織與項目建構、參與式行政、減少行政層級、提高效率、滌除官僚主義等，都多多少少聯系在一起。

推進政府管理扁平化，可以選擇的模式有很多，并且每一種模式都可以提高行政效率。建設服務型政府管理扁平化，可以有效解決政府系統權力結構上權力集中、層次過多和結構雷同的三大弊端，形成以實時化、虛擬化、網絡化為特征的高效政府，提高公共事務治理和公共服務效率與效能；建設電子化政府管理扁平化，可以打破地域、層級、部門的限制，加快信息流轉速度，整合政府各個部門的職能，節約人力物力資源和時間，能很大程度上提高行政效率；建設學習型政府管理扁平化，能夠提高政府的學習能力及認識水平，有助于分解和細化政府組織，使學習的范圍和目標更為具體、集中和高效，促進政府工作人員不斷提高自己業務能力，提高業務處理效率；建設回應型政府管理扁平化，可以進一步加大政府服務社會的價值取向，提高政府與社會互動機會，充分發揮政府的服務功能，提高行政效率。

目前，在國際性大都市，如紐約、倫敦，都采取了兩級政府管理體制，充分體現了政府管理扁平化。在美國加州，舊金山灣區政府協會就是101個城市和9個縣志愿形成的政府聯合體，由灣區的36名當選地方首長組成其執行委員會，協會包含被任命的執行主任和約75名專業人員，負責統籌灣區的交通、環保、水資源共享以及犯罪控制等跨域事物，每年預算約2000萬美元。

在我國，目前，學者們從不同的層面出發，在對政府扁平化需要解決的問題進行梳理的基礎上，提出了幾種政府扁平化的實現路徑：層級精簡、流程再造、分權實施、技術推進等。我國政府也開始了對政府管理扁平化的嘗試。例如，早在上世紀上海市政府便展開了“兩級政府、三級管理”體制的探索。

綜上所述，現代科學技術可以滲透到行政管理活動的各個程序、各個環節和各個層次，進而提高行政效率。受現代科學技術手段的影響，政府機關行政管理活動的三個方面辦公、服務和管理都會發生質的改變：從傳統的工作方式發展為辦公自動化、服務信息化、管理扁平化。而這些改變帶來的正面效應，將明顯的體現在行政效率的提高上。

（作者單位：內蒙古師范大學法政學院）

責任編輯：楊再梅