進一步完善我國社會保障基金管理的幾點思考

一、健全完善的法制環境是實現規范化管理的前提

雖然目前我國從總體已形成了一套比較完整的社會保障體系，但相關法制建設仍不健全完善，不十分具體，很多屬于框架性、原則性規定，又多以“暫行規定”、“辦法”、“意見”等形式出現，分布零散混亂，存在一定程度上的法律空白，有的尚處于試行階段。考慮到我國目前的制度執行現狀，操作上又往往有一定的難度。為了實現規范化管理，必須改變目前這種狀況，加快健全完善社保基金管理領域相關法規建設，對基金投資運營、反欺詐、企業年金等做出制度性規定，規范基金征繳、管理、支付、運營等行為主體，依法實施管理，提高權威性；同時要綜合考慮相關的財政法律和規章制度銜接，做到不矛盾、不沖突，形成統一協調、細致、效力層次較高的法律法規體系。

二、合理的機構設置與協作關系是專業化管理的基礎

（一）管辦分離

行政管理與業務管理分開，明確不同部門的作用和職能責任。可以部門職能優化和機構重組為切入口，合理設置和調整社會保障基金管理機構。例如，廣東省人力資源和社會保障廳單獨成立事業局，將社會保險基金管理的職能分離出來；深圳市也在人力資源和社會保障局下設立了直屬的事業局-社會保險基金管理局，在各區設立經辦機構的派出機構，實行社會保障的管辦分離。

（二）職責分設

根據社會保障基金運行中籌資、支付、投資的各自特點和不同的工作規程，分別建立社會保障籌資機構、社會保障經辦機構、社會保障基金投資管理機構，等等。

（三）完善監管

內外結合、縱橫交織是完善監管的重要途徑。其中內部監管是監督管理機制的基礎環節，是首先要加強的部分。清晰的各項基金管理程序，規范的業務經辦行為以及相關部門和人員明確的責任，按工作程序設置崗位，嚴格的崗位責任制構成內部監管的重要內容。

健全的社會監督機制，能充分發揮新聞、輿論監督的作用，對存在不良行為的管理機構或工作人員施加社會壓力，推進社保基金管理不斷走向“透明”和“陽光”。當然在這一過程中提高群眾對社保基金相關政策的了解將有利于調動全社會的力量來配合和幫助監管部門的工作。

準確、全面、及時的信息是實現有效監管的基礎。完善社保基金的監管，必須解決傳統管理方式和管理手段中存在的信息不對稱問題，充分運用現代信息科學技術構建社會保障信息化管理體系，逐步實現社保信息系統與相關部門信息系統的共享，實現社保基金全程、實時、縱向貫通、橫向互聯的監控。

三、強化社保基金預算工作是精細化管理的保證

按《國務院關于試行社會保險基金預算的意見》要求，2010 年我國開始試編社會保險基金預算，社保基金管理實現了從預算外的收支兩條線向目前的獨立預算管理轉變。但由于目前處于試行階段，仍存在一些不足，比如覆蓋范圍窄、項目不完整；各險種統籌層次不統一帶來了編制和執行中的上下級間利益博弈問題；難以體現個人賬戶和統籌賬戶分開核算的原則；預算會計信息較難全面反映基金真實的貯備狀態等等。因此，現階段社保基金預算應做好完善和強化方面的工作。

其一，應在已經試點的政策經驗基礎上補充和完善社會保險基金預算辦法，變試行為正式實施。

其二，為保證編制工作有序深入的推進，必須加強對預算編制工作重要性的宣傳和教育工作，增強各部門大局意識。

其三，完善考核、懲戒機制和責任追究制度，對執行社會保險基金預算法律制度的違法行為，如重復支出社保基金、非法套取社保基金等，要按相關制度追究其責任。

其四，建立科學的、透明的具有可操作性的程序，健全完善組織實施的工作機制，提高部門間協作的主動性。

其五，樹立“編制與執行并重、投入與績效并重”的理念。注重工作績效，實現預算編制與預算執行的深度吻合。

四、創新是提高社保基金管理效率的重要途徑

（一）加快提高社會保險統籌層次的改革

統籌層次偏低是目前我國社保基金管理領域比較突出的一個問題。以養老保險為例，真正意義上的省級統籌在全國多數地方還沒有實現。此外，其他幾項社會保險的統籌有相當一部分還停留在市、縣級的階段。統籌層次偏低一方面削弱了基金分散風險的能力，另一方面也降低了資金余缺調劑的有效性和基金使用的效率。為了增強基金Bag50WBx2RtioyBtB9b2fQ==的保障能力，促進發揮社會保險的各項功能，當務之急是加快提高社會保險統籌層次的改革。國家明確提出“十二五”要實現基礎養老金全國統籌。推行基礎養老金全國統籌的前提是要明確劃分各級政府在其中的事權，事權劃分清楚，財權也就容易明確了。為此，相關部門要加快方案的具體研究進度，并在此基礎上模擬運行或選擇部分省、市試點。

（二）構建多層面的社會保障體系，提高社保基金抗風險能力

建立多層面的社會保障體系是完善社會保障的客觀要求，它不僅對于促進勞動力資源的合理配置和正常流動，維護勞動者合法權益有著十分重要的意義；同時也能提高社保基金抗風險能力。

一是建立和發展各種補充形式的養老保險。目前，有關的規章制度正在逐步推進中，一些地區和行業已經開始嘗試。要從完善整個養老保險體系的高度，對待這項工作的開展。要制定大多數企業可以并樂于接受的財稅政策，鼓勵企業建立補充養老保險。特別要注意的是不能使其成為少數特殊企業的福利。

二是要發展補充醫療保險。要制定政策，鼓勵企業按照國務院關于社會職工醫療保險制度改革有關文件的精神，為職工辦理補充醫療保險，并進一步完善事業單位補充醫療保險和公務員醫療補助制度。

三是要探索發展商業保險。商業保險雖有別于社會保險，但從國際經驗來看它是社會保障的重要補充，對全社會風險保障體系不可或缺。此外，還要充分發揮個人、家庭、土地的保障作用。

（三）積極探索構建社保基金投資運營良性機制

安全及收益是社保基金運營中的基本要求。因此，良性的社保基金投資運營機制應能充分體現這種要求。從目前我國社保基金投資運營來看，為保證安全性，投資范圍被限制在相對低風險的領域，基金主要是存入銀行或購買國債，也有一少部分資金注入股 市和購買債券，但投資運營模式選擇的是統一管理的模式，基金投資手段和工具運用渠道方面仍比較單一。表面上，購買國債或存入銀行確可滿足資金安全性的需要，但如果考慮物價上漲等因素的影響。主要以貨幣形式存在的社會保障基金，不僅不能實現保值增值，反而有貶值的危險，甚至會出現由于負利率而導致基金收益率呈現負增長的問題。同時由于資金投放不夠分散，單調的投資方式也難以有效地規避風險。如何改變社保基金投資運營效率低增值困難的問題，出發點首先應該放在進一步完善我國資本市場的運行機制上。除優化投資組合，適當增加企業債券、金融債券和證券的投資比例外，還應給予社保基金一定的短期融資便利。例如，允許養老保險基金進入銀行同業拆借市場和參與國債市場回購交易。它不僅能增強資產的流動性，又可以此來進行積極的資產管理。二是考慮適當放寬投資運營渠道，改變目前渠道單一的狀況。例如委托專業機構投資運營等等。在此工作中社保資金管理部門要制定社保基金投資運營以及收益分配管理的具體辦法，注意依法保護個人賬戶權益，充分發揮各統籌地區監督管理的作用。特別應注意的是厘清個人賬戶與統籌基金投資收益歸屬。

五、推進專業隊伍建設是管理落實的重要措施

一支具備良好專業素養和職業道德的專業隊伍既是提高社保基金管理工作水平的基礎，也是促進社保工作持續健康運行的保障。因此，推進專業隊伍建設，培養更多專業人才是適應我國社會保障事業發展需要的一項重要內容。

針對目前我國社保基金管理的專業人才仍比較欠缺，特別是運營專業人才隊伍還在成長中的狀況，應積極總結以往隊伍建設方面的成功經驗，通過開展創新活動，推動隊伍建設上水平。一是積極探索拓寬培訓方式，完善培訓考核和質量評估體系。創新培訓機制，增強培訓的高效、系統性。二是創新人才管理機制，健全選用、考評、激勵制度，充分調動專業人才隊伍的積極性。三是健全完善競爭機制，拓寬選用渠道，引進優秀人才。明確崗位職責，定性考評和量化分析統一，建立科學的考評標準。四是加強專業人員職業道德、誠實守信、遵紀守法特別是遵守基金法規政策教育學習，形成自覺執行各項基金法規政策、維護基金安全、廉潔奉公的從業作風。

六、強化政府責任是不可或缺的重要一環

社會保障是社會性事業，組織實施是政府一項義不容辭的職責，是公共財政的重要構成部分。近年來，中央及各級政府按照建立公共財政的要求，優化調整財政支出結構，加大了對社會保障的資金投入。但國家財政長期以來投入一直偏低。以2008年為例，社保總投入的構成上，我國社保總投入僅占財政的7.5%，遠低于德國的55.5%，加拿大的45.6%，美國的30.2%。由此可見，我國財政對社保的投入還有巨大的上升空間。此外，為適應人口老齡化的社會保障需要以及應對當前伴隨著社保全覆蓋而來的基本保障待遇水平差距大的問題，都需要加大政府投入，逐步提高作為國家戰略儲備基金的社保基金總量規模，充分發揮財政二次分配調節作用。

（作者單位：廣東省韶關學院經管學院）

責任編輯：曉途