淺議基層檢察機關如何在區域社會管理中發揮作用

年前，浙江楓橋創造了“發動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決”的“楓橋經驗”。這一經驗之所以歷久彌新，具有旺盛的生命力，就在于它是一套好的管理方法，能夠緊貼實際，一切為了群眾，做到小事不出村，大事不出鎮，矛盾不上交。如今，我們堅持和發展“楓橋經驗”，就要不斷提升新形勢下服務群眾、服務社會的能力和水平，以與時俱進的精神，研究新情況，把握新規律，傳承和創新促進區域社會管理的方法。

一、社會管理的概念及任務

社會管理，主要是指政府和社會組織為促進社會系統協調運轉，對社會系統的組成部分、社會生活的不同領域以及社會發展的各個環節進行組織、協調、指導、規范、監督和糾正社會失靈的過程。其基本任務包括：協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、維持社會和諧等方面。[1]

黨和政府高度重視社會管理，不斷探索適合我國國情的社會管理方法，建立了中國特色社會管理工作領導體系，構建了社會管理的組織網絡，制定了社會管理相關法律法規。特別是近年來，逐步形成了“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局。檢察機關如何立足檢察職能，自覺將檢察工作納入這一管理格局，堅持和發展“楓橋經驗”，發揮在區域社會管理中的作用，促進區域經濟社會健康快速發展，促進區域社會和諧穩定，具有十分重要的現實意義。

二、檢察機關發揮在區域社會管理中的作用應采取的做法

（一）加強理性思考，明確工作要求，打牢工作基礎。經過改革開放30多年的發展，我國的社會管理隨著物質文明、政治文明和精神文明建設的發展得到不斷加強。但是我們也應該清醒地看到，當前我國已經進入改革發展的關鍵時期，經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化。這種劇烈的社會變革，給我國發展進步帶來巨大活力，也必然帶來這樣那樣的矛盾以及社會利益關系更加復雜，各種社會問題層出不窮等新情況。對此，需要不斷探索促進區域社會管理的方法，不斷采取更加切實有效的措施，促進區域經濟社會發展進步，保障社會長治久安和人民群眾安居樂業。檢察機關作為國家的法律監督機關，既肩負著執法重任，也承擔著促進經濟社會發展的責任，理應在區域社會管理中發揮作用，作出積極貢獻。檢察機關應該采取多種形式，教育引導干警提高思想認識，充分認識在區域社會管理中發揮作用是檢察機關的重要職責，增強干警工作責任感和使命感。同時，要結合域情及檢察工作實際，研究制定具體的工作方案和工作措施，既要明確在區域社會管理中發揮作用的工作目標、任務及要求，又要明確對各部門完成此項工作的績效考核內容，規范和促進干警充分發揮在區域社會管理中的作用，從而為此項工作的開展奠定堅實的思想和工作基礎。

（二）推行風險評估，消除辦案隱患，維護社會穩定。維護社會和諧穩定是社會管理工作中的一項重要任務，檢察機關要從實際出發，緊緊圍繞維護區域社會穩定這一核心，針對辦案存在的可能引發社會不穩定的風險，建立涉檢案件社會穩定風險評估預警機制，對所辦案件或受理的來信來訪可能引發當事人上訪、群訪、鬧訪、越級訪、進京訪和引發重大輿情或極端事件等影響社會穩定的各種因素進行綜合風險等級評估，以期能在第一時間發現可能影響社會穩定的苗頭性、傾向性問題，在堅持依法處理案件的同時，合理選擇風險對策，采取有效措施，切實把影響社會穩定的不穩定因素消滅在萌芽狀態。在推行涉檢案件社會穩定風險評估的過程中，要重點抓好以下三方面工作：一是加強領導，落實責任。1、成立由檢察長任組長、各主管副檢察長為副組長、各部門負責同志為成員的風險評估領導小組，全面負責對風險評估預警工作的組織領導、指揮協調、監督檢查工作。2、明確評估主體及牽頭協調部門，細化各部門責任，嚴格實行誰辦案誰評估、分級負責的原則，實現評估責任主體與辦案主體的有機統一。二是明確范圍，嚴格程序。1、結合檢察執法辦案實際情況，有針對性地將存在可能引發社會不穩定因素的擬作出立案或不立案、撤銷案件、不批準逮捕、不起訴、不抗訴等決定的案件納入社會穩定風險評估范疇，明確要求做到每案必評。2、根據案件存在風險的輕重緩急，以及可能產生的社會危害程度、性質和影響，明確界定每個風險等級的范圍，并據此對涉檢案件的社會穩定風險等級進行劃分。3、明確和細化分析評估、等級確定、風險化解三個風險評估程序及要求，規范各業務部門評估工作。三是部門聯動，內外協同。在開展社會穩定風險評估中，對內：要求各業務部門按照各自的工作職責，在做好各自所辦案件的準確評估、及時預警、依法處置的同時，注意加強部門間的聯動配合。對外：注重與上級檢察院、轄區相關機關和部門的工作協同，對社會穩定風險較高、案情復雜、社會影響較大的案件及時向相關單位部門通報情況，做到相互配合，形成合力。譬如，我院自2012年7月以來，已對近700件案件進行了社會穩定風險評估，妥善處理數十起可能引發社會不穩定的風險隱患，在維護區域社會穩定方面發揮了積極作用。

（三）加強協調配合，推動兩法銜接，促進行政管理。從現實的社會管理過程中看，政府職能部門承擔著主要的社會行政管理職能，很大程度上講，社會管理效果的好壞取決于行政機關的履職成效。由于受多種因素的影響，致使一些行政管理機關的社會管理行為或多或少地存在一些越位或不到位的情況，在一定程度上影響了社會管理的實際效果。檢察機關是國家的法律監督機關，肩負著刑事執法，追究行政執法人員涉嫌職務犯罪和行政執法對象涉嫌刑事犯罪責任的職責，如何使行政執法和刑事執法順暢銜接，有效地維護法律的尊嚴和行政法規的嚴肅性，協助和推動行政管理機關充分有效地履行好社會行政管理職能，我們認為應本著“行政機關社會管理工作出現疏漏及時加以督促監督；行政機關需要司法配合管理及時主動給予支持協助”的原則，從五個方面加強與本轄區行政管理機關的協調配合。一是建立工作聯席會議制度。雙方定期召開會議，互相通報階段性工作情況，共同協商解決具體工作中遇到的問題。二是指導行政機關向檢察機關及時提供或移送發現的刑事犯罪案件線索，以便于檢察機關進行立案監督或立案偵查。三是檢察機關加強對行政機關進行刑事辦案證據收集、固定及采用標準的培訓，防止定罪證據永久性消失。四是在開展打擊“制假售假”、“危害民生”、“破壞環境資源”等犯罪專項行動中，加大協調溝通力度，雙方共享打擊的要求及動態，增強打擊效果。五是雙方簽訂開展專項工作的規范性文件，明確目標、原則、程序及方法，確保雙方配合嚴謹、順暢、規范。通過實踐，我們感到采取上述方法能夠取得較好工作效果，2012年至今我院先后與區相關行政機關召開聯席會議11次，共同研究制訂工作文件5個，解決涉及社會管理工作的問題10余個。

（四）拓寬工作思路，創新預防模式，促進社會管理。社會管理需要通過管理者的具體行為來實現，管理者在實施社會管理行為的過程中，其所作所為的正確與否直接決定社會管理效果的優劣。由于受多種原因的影響，職務犯罪成為影響當今社會管理特別是經濟領域社會管理效果的重要因素之一。檢察機關在肩負依法查處職務犯罪職責的同時，還肩負著預防職務犯罪的責任，深入開展預防職務犯罪工作具有十分重要的意義。以往開展預防職務犯罪宣教活動時，大多采取“我講你聽，我說你記”的“說理”型枯燥灌輸教育模式和只針對重點單位的“點振”型單體覆蓋模式，這種預防模式突出弊端是：吸引力差，覆蓋面窄，影響力小，難以實現最佳教育效果。經過不斷摸索，我們在開展預防職務犯罪宣傳教育時探索創新出“立體互動”教育模式和“借臺唱戲”覆蓋模式。“立體互動”教育模式，就是依托現代化數字多媒體技術，將具體案例編排拍攝為情景劇，作為預防職務犯罪宣教的新型立體教材，在檢察干警給受教育者講解相關法律知識后播放，以期引導其通過觀看案例情景劇認識什么是犯罪、什么是職務犯罪、罪與非罪、此罪與彼罪的區別等知識。隨后，由一些觀眾就案例情景劇中的案情是否構成犯罪等問題當場進行口頭評判，再由檢察機關聘請的大學教授或者專家學者當場對觀眾的評判進行學理分析和點評。這種教與學模式，不僅把實際案例通過多媒體技術展現給觀眾，給觀眾以視覺上的沖擊和心靈上的震撼，而且集知識性、趣味性、互動性于一體，有效地調動了觀眾的積極性和主動性，使其在輕松、好奇、愉悅以及震撼中接受法治的洗禮，強化遠離職務犯罪的意識?！敖枧_唱戲”覆蓋模式，就是主動爭取轄區黨委的領導和支持，將職務犯罪預防工作納入轄區反腐倡廉教育工作大格局之中，借助轄區反腐倡廉工作的大舞臺，進一步擴大預防職務犯罪的覆蓋面和社會影響力，配合黨委紀檢委、組織部圍繞干部教育工作，在轄區開展按系統、按條塊的預防宣教活動。譬如，2012年以來，我院與區委紀檢委、區委組織部共同在區衛生系統、教育系統、城建系統和九個鎮，先后舉辦了10場面向中層以上領導干部、重點部門及崗位工作人員、村“兩委班子”成員、村務監督員及村財務人員的，以職務犯罪預防為內容的廉政共建活動，累計受教育人數2400余人，受到了相關單位的熱烈歡迎和廣泛的好評，對提高公職人員法律意識、增強依法行政意識起到了十分積極的作用，進而對推進廣大公職人員依法履行工作職責，規范社會管理行為產生了良好的效果。

（五）延伸檢察觸角，成立專門機構，服務基層管理。社區和鎮村是社會組織結構的基層基礎，是社會管理工作的重點環節，也是檢察機關延伸法律監督觸角、在區域社會管理中發揮作用的重要陣地。爭取這塊陣地并開展好工作，我們認為應做好以下三個方面工作。一是成立機構，充實人員。積極爭取當地編委的大力支持，取得設立基層檢察室的編制，同時將工作經驗豐富、法律知識淵博，辦事能力和協調能力強的干警充實到基層檢察室，為基層檢察室開展工作提供組織和智力保障。二是建章立制，明確要求。要明確基層檢察室肩負“搜集社會不穩定情況信息、發現職務犯罪線索、監督社區矯正工作、參與社會矛盾糾紛排查化解、協助基層開展相關社會管理工作、開展法律宣傳服務、征求基層對檢察工作的意見”等職責。同時，建立基層檢察室信息收集、工作流程、矛盾排查預警、調研、請示匯報等工作制度并嚴格落實。三是借助外力，構建網絡。依托司法局在各鎮街的司法所，設立基層檢察室巡回工作站，同時聘請司法所的司法助理員和各社區及村綜治主任分別為基層檢察室的特約聯絡員和信息員，建立起信息反饋溝通平臺，促進基層檢察室各項工作的開展。

三、檢察機關在區域社會管理中發揮作用應處理好的關系

（一）近期安排與長遠工作的關系。伴隨著我國經濟發展不平衡、社會管理方式滯后、社會矛盾復雜多樣以及國際對敵斗爭尖銳復雜等情況的存在，檢察機關促進區域社會管理工作任重道遠，必須予以高度重視。既要樹立打持久戰的思想，又要堅持“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的理念，把在區域社會管理中發揮作用工作擺上重要議事日程，不斷采取切實可行的措施，突出重點，常抓不懈，抓出成效。

（二）專項工作與業務工作的關系。做好各項業務工作并在區域社會管理中發揮作用，既是檢察機關的職責使然，也是對檢察工作的必然要求。只有把兩者有機結合并處理好彼此之間的關系，才能使兩者相輔相成，相得益彰。我們認為，應該堅持法律為根，檢務為本，為民為旨的“三為”工作理念，并自覺把這一理念貫穿于在區域社會管理中發揮作用以及檢察業務工作的每一個環節，實現兩項工作互相促進共同發展。

（三）傳承與創新的關系。既要堅持傳承“楓橋經驗”式的好做法，又要在發展中不斷創新。創新是推動社會發展進步的不竭動力。隨著經濟社會的不斷發展，社會管理方法也需要不斷地改進和完善。先進的管理方法將助推經濟社會加速發展，滯后的管理方法則阻礙經濟社會的發展?！八悸窙Q定出路”，這就需要緊跟轄區經濟社會發展步伐，努力更新觀念，拓寬視野，結合轄區實際，不斷找準檢察機關在區域社會管理中發揮作用的切入點，及時研究新情況，大膽探索新的方法和途徑，不斷采取新對策，解決新問題，努力拓展檢察職能向在區域社會管理中發揮作用延伸的領域，追求最佳的工作效果。

（四）壓擔子與調動積極性的關系。知人善任，大力調動干警的工作積極性，充分發揮每名干警的智慧和力量，是做好各項工作的重要基礎。在區域社會管理中發揮作用是一項涉及各項檢察業務的新課題，需要全院干警齊心協力，發揮聰明才智，不斷攀登新高峰。我們認為應該堅持以科學的制度管理人，以明確的職責鞭策人，以工作的業績考核人，以學習型建設提升人，以先進的文化凝聚人，以真摯的感情關愛人的“六人”管理方法，凝聚干警的力量，激發干警的工作熱情，以使檢察機關在區域社會管理中發揮作用工作取得新發展，實現新進步。

注釋：

[1]李學舉：《加強社會建設和管理促進社會和諧與發展》，《求是》2005年第6期。