金融檢察職能定位

一、金融檢察發展現狀

金融檢察是檢察機關根據經濟社會發展現狀、趨勢以及金融犯罪的形勢、特點，而作出的積極回應和大膽改革，是刑事檢察專業化改革的具體體現。因此，金融檢察的發展方向必然是專業化的演進過程，而金融檢察部門的職能定位和職權配置則直接決定了金融檢察的專業化發展潛力和發展空間，因此，科學、合理地界定金融檢察的職能定位具有極為重要的現實意義。

自2004年開始，以北京市檢二分院公訴二處金融犯罪公訴組的成立為標志，我國檢察機關開始了以專門的金融檢察辦案機構為依托的金融檢察專業化進程。到2009年，金融檢察進入了蓬勃發展階段，以上海市浦東區、靜安區、黃浦區、楊浦區等基層檢察院先后成立金融檢察科為代表。時至今日，我國的金融檢察專業化建設全面提速。上海的徐匯區、閔行區、松江區等基層檢察院也分別成立了金融檢察科，虹口區及普陀區檢察院雖未建立獨立的金融檢察科室，但是在公訴部門內部成立了捕訴合一的金融犯罪辦案組。浦東新區則經最高人民檢察院決定，在陸家嘴地區設立專門的金融檢察院，集中辦理浦東地區的金融案件。中國金融檢察專業委員會于2011年在上海成立。而在首都北京，西城區檢察院于2012年10月設立獨立建制的金融犯罪檢察處也揭開了首都金融檢察發展的新篇章。

二、金融檢察專門機構設置

在國際范圍內，檢察機關內部設立專門辦理金融犯罪案件的機構是通行的做法[1]。而在我國，卻不能簡單照搬國外的做法。在北京、上海、廣州乃至浙江等金融業發達或者活躍地區，金融犯罪與金融業發展相伴而生，金融犯罪的數量、后果及影響與金融發展狀況或活躍程度呈正比，檢察機關為有效打擊金融犯罪，維護金融安全，應當設立專門的金融檢察職能部門。而在其他金融業相對來講不夠活躍的地區，則可以根據案件情況和工作實際，在刑檢業務部門設立專門的金融辦案組或者指定專門的檢察官辦理金融案件。

三、金融檢察職能定位構想

我國《憲法》和《人民檢察院組織法》都明確規定人民檢察院是國家的法律監督機關，自恢復重建30余年來，我國檢察機關的監督職能不斷發展、完善，其在制約偵查機關的權力、監督法院依法審判、保障刑罰的正確執行，保護犯罪嫌疑人、被告人的合法權利等方面都發揮了巨大的作用[2]縱觀當前全國各金融檢察部門，有的以審查起訴為核心職能[3]，有的則以刑事檢察為核心職能[4]。筆者認為，刑事檢察職能是金融檢察部門在刑事訴訟過程中對整個刑事訴訟活動的合法性進行監督的要求和體現，是檢察權在懲治金融犯罪中的程序性價值，且能夠在立案監督、偵查活動監督和刑事審判監督中有所作為。

（一）應當實行“捕訴合一”職能模式

1.兩種職能模式之爭。當前，關于金融檢察職能之爭主要集中于“捕訴合一”和“捕訴分離”。贊成“捕訴合一”的認為，這種職能模式有利于引導偵查取證，且能提高訴訟效率，能夠發揮金融檢察專業化辦案的優勢[5]。贊成“捕訴分離”的認為，批捕與起訴是兩個訴訟階段，各有特點，且“捕訴分離”有利于檢察機關內部的監督制約，確保案件質量，“捕訴合一”有違刑事訴訟法的基本原則[6]。

無論“捕訴合一”還是“捕訴分離”都是對批捕權與公訴權配合與制約關系處理的一種選擇。但是，筆者認為，“捕訴合一”模式更符合金融檢察專業化建設的需要。

2.“捕訴合一”模式的優勢。一是有利于提前介入引導偵查。當前，國內金融司法體制發展并不平衡，公安機關設有經偵大隊，專門偵辦經濟類案件，但是分工并未細化到金融犯罪偵查部門，因此，金融犯罪偵查工作還未達到專業化發展水平。部分法院設有金融審判法庭，但是受理案件也僅僅局限于金融領域的民商事糾紛。而部分檢察機關設立獨立的金融檢察職能部門，并以金融犯罪案件的查辦為主要工作職能。因此，在金融刑事司法體制方面，當前的金融檢察似乎走在金融司法發展進程中的前列。對于專業性強、案情復雜、取證困難的金融犯罪案件，金融檢察提前介入，引導偵查取證，有利于確保案件質量。只有當金融檢察部門兼具捕、訴兩項職能時，提前介入才能成為一種常態化的工作機制，才能夠在審查逮捕過程中，根據案件特點和證據情況決定是否需要在后續的偵查階段開展引導偵查工作，并能夠保證從審查起訴、交付審判的角度把握證據標準，引導公安機關全面、深入開展偵查工作，為審查起訴工作做好準備。二是有利于發揮訴訟監督合力。在批捕階段，檢察機關最先接觸案件，并掌握第一手材料，但是由于審查逮捕期限相對較短，對于案件的審查和把握也不夠深入，因此，開展訴訟監督工作的精力和效果受限。而“捕訴分離”模式下的捕、訴之間信息溝通不暢，最終導致要么遺漏訴訟監督線索，要么對于批捕階段開展的訴訟監督工作缺乏后續的跟蹤、督促，要么重復勞動，對同一訴訟監督事項重復開展監督工作，即浪費了訴訟資源，也由于被監督對象因同一問題受到同一機關不同部門開展的監督工作而使司法權威和司法嚴肅性減損。只有當金融檢察部門兼具捕、訴兩項職能時，才能夠基于偵監和公訴兩項檢察權能而發揮訴訟監督的合力，也能夠避免批捕階段基于立案監督權通知公安機關立案的案件因種種原因，最終不能交付審判的尷尬局面。三是有利于提高刑事訴訟效率。對于事實清楚、證據確實充分的簡單金融犯罪案件，如信用卡詐騙、妨害信用卡管理等案件，批捕階段和公訴階段的訊問工作可以前后承繼，如在批捕階段檢察機關已對全案事實進行全面、細致訊問的，公訴階段就可以以核實以往口供的真實性、偵查活動的合法性等為主要目的進行簡單訊問。批捕階段在審查卷宗時，需重點審查是否具有逮捕必要性方面的證據材料，而公訴階段在審查卷宗時，需重點審查是否具有起訴必要性方面的證據，并使前后階段的證據審查工作相互銜接，以避免重復勞動，不必要地延長辦案期限，增加當事人訴累。

3.內部監督弱化弊端的摒除。對于“捕訴合一”會導致檢察機關內部監督弱化的擔憂，筆者認為，可以從以下幾個方面加以摒除：一是在金融檢察部門內設立專門的辦案組，如批捕組、公訴組，將捕、訴職能分由不同的辦案組來履行，既能夠實現內部監督制約，也能夠發揮金融檢察專門機構的整體合力，且有利于強化金融檢察專業人才的培養，可謂一舉多得。二是可以完善辦案制度。當前實行的個人承辦、集體討論、三級審批、檢委會研究決定的辦案制度，乃至減少犯罪事實及數額、改變定性、不批捕、不起訴等實體處理意見必須層層匯報的制度都是內部監督制約，確保案件質量的有效制度。三是發揮案件管理部門的作用。當前，全國各級檢察機關均已成立了獨立建制、權能平行的案件質量管理部門，職責包括案件質量考核及流程管理，監督、管理的對象包括案件的實體和程序審查，手段包括靜態的事后考核和動態的事中監督，是檢察機關強化內部監督制約和案件管理的有力抓手，對于獨立的金融檢察部門同樣能夠發揮內部監管的職能作用。

（二）應當擴展為“捕訴研監防”一體化職能模式

檢察機關作為法律監督機關，除了依法監督刑事訴訟活動是否合法外，也應當依法保護犯罪嫌疑人、被告人的合法權利，金融檢察亦應如此，且對于金融犯罪嫌疑人、被告人，乃至金融消費者的保護更能夠體現出金融檢察通過履行法律功能和社會功能保護金融安全的目的和宗旨。

1.金融檢察理論與實務研究。金融檢察部門應加強金融檢察理論與實務研究，只有加強對法律適用、訴訟程序、政策把握等方面專業問題的研究，總結金融犯罪的特點和規律，注重對類案和典型問題的研究，才能最終用于指導辦案，實現金融檢察法律功能的精準、有力發揮。

2.訴訟監督及法律監督。檢察機關是法律監督機關，金融檢察同樣應當強調法律監督的效果和力度，因此，監督理應成為金融檢察一項不可或缺的工作職能。這種監督既包括《刑事訴訟法》賦予檢察機關的偵查監督和審判監督的職能，也包括通過履行《人民檢察院組織法》賦予檢察機關的檢察建議權，實施法律監督職能，實現檢察機關參與社會管理的社會功能。

3.金融機構及金融消費者的雙重保護。那么保護功能，應當從何處落實呢？筆者認為，檢察機關對金融機構的保護主要體現在打擊犯罪上，但是打擊、懲罰卻并非刑事司法的目的，司法的終極目標在于預防犯罪。因此，檢察機關對金融機構的保護另一方面體現在犯罪預防上，預防也應當成為金融檢察甚為重要的一項工作職能。對此，筆者將在下文著重展開論述。

對于金融消費者，筆者認為，應從兩方面加以保護，一方面，在金融犯罪案件的刑事訴訟過程中保護作為犯罪嫌疑人、被告人的金融消費者的合法權利，且應當看到，法律監督機關及其監督制度是對犯罪嫌疑人、被告人正當權利保護的利器和后盾，保障金融消費者的權利是檢察權在司法中的根本價值。

另一方面，筆者認為，不能一味加強金融檢察與金融機構、金融監管的配合、協作關系，而更應當強調金融檢察對金融機構、金融監管的法律監督職能。當前，部分金融犯罪與金融機構不當的開展商業活動，與金融監管機構的監管漏洞是存在一定關系的，如占金融犯罪絕大部分的（惡意透支型）信用卡詐騙罪就與銀行的發卡過多過濫、審核把關不嚴、義務告知不明等有著極為重要的關系，而銀監部門對此也沒有發揮應有的監管作用。此外，大行其道的兩法銜接制度在立案監督方面確實發揮了一定作用，但是由于過于強調行政機關與檢察機關的合作，導致出現了金融監管機構甚至是金融機構與檢察機關聯手處理金融消費者的情況，不但弱化了對金融消費者的保護，還減損了檢察機關的司法公信力及其中立、客觀的法律屬性。可見，檢察機關應堅守其法律監督機關的法律定位，堅持不偏不倚的中立立場，既要對金融消費者的行為行使法律監督權，更要對金融機構的商業活動乃至金融監管機構的監管制度行使法律監督權，唯有如此，才能真正實現金融檢察維護金融安全的歷史使命。

（三）犯罪預防職能探析

檢察機關設有職務犯罪預防職能部門，所開展的是各個領域的職務犯罪預防活動，當然也包括金融領域。但是，隨著檢察機關社會職能的拓展和延伸，隨著打擊與預防并重工作理念的形成，普通刑事犯罪預防同樣重要。因此，在金融領域，犯罪預防不應局限于職務犯罪預防，也應當包括普通刑事犯罪預防。

由于預防部門的職能就是職務犯罪預防工作，因此，金融普通刑事犯罪預防職能當然應由金融檢察部門行使。但是，金融領域的職務犯罪預防職能到底應當保留在職務犯罪預防部門還是應當劃轉到金融檢察部門卻是一個需要思考的問題。筆者認為，后者更有利于工作的有效開展。理由如下：

第一，在金融系統開展職務犯罪預防工作，必須得到金融監管機構以及金融機構的認可和支持。而金融檢察部門為發揮服務功能，在工作中與金融監管機構及金融機構建立了良好的溝通協作關系，形成了工作聯動機制，能夠順利地開展相關的預防活動。

第二，倘若將金融領域的職務犯罪預防工作和普通刑事犯罪預防工作劃歸兩個不同的部門，會有損檢察機關工作的嚴肅性和權威性，使相關金融單位不能正確認識和看待預防工作的重要意義，進而產生抵觸、反感等不良情緒。

第三，打擊和懲治犯罪，形成威懾力量，是預防和減少職務犯罪的重要利器，檢察機關開展職務犯罪預防必須與辦案工作緊密結合。只有通過辦案才能敏銳地捕捉和判斷誘發金融領域職務犯罪的深層次原因，切實把握金融領域職務犯罪的發展規律和態勢，找到符合形勢和行業特點的預防工作對策和辦法，減少和消除職務犯罪滋生的土壤和條件。而金融檢察部門能夠通過辦理金融職務犯罪案件，準確地發覺和掌握廉政風險點和行業風險點之所在，進而能夠有針對性地開展職務犯罪個案預防和行業預防工作，確保職務預防工作的精準性、深入性和廣泛性。

注釋：

[1]上海市寶山區人民檢察院課題組：《域外金融檢察的發展現狀比較研究》，載《中國檢察學研究會金融檢察專業委員會課題匯編》，2012年。

[2]宋維彬：《新刑事訴訟法實施中的檢察監督》，載于《國家檢察官學院學報》第21卷第3期，2013年5月。

[3]如上海市檢察機關中，浦東區、黃浦區金融犯罪檢察處（科）的工作職能以審查起訴為主，兼顧專項調研和綜合治理。

[4]如上海市檢察機關中，靜安區和楊浦區金融犯罪檢察科則一體化辦理批捕、起訴案件，同時兼具預防、民行和金融政策法律研究職能。

[5]上海市人民檢察院法律政策研究室、上海市靜安區人民檢察院課題組：《上海金融檢察專業化建設的探索與實踐》，2010年。

[6]中國政法大學教授樊崇義教授持此種觀點。