公共權力是如何為機會主義所用的

【作者簡介】

謝志強，中共中央黨校科學社會主義學部教授、社會學教研室主任。

研究方向：社會管理、社會建設、城鄉統籌、社會結構。

主要著作：《社會發展的結構分析》、《組織運行的權力分析》、《社會學理論研究》、《馬克思主義社會學史》等。

陳菊紅，中共中央黨校科學社會主義學部博士研究生。

摘要 近年來，年輕干部“火箭提拔”等現象屢屢曝光，折射出當前我國干部提拔的公權力還沒有被很好地關進鐵籠子。“火箭提拔”等現象的實質是違反游戲規則將公權力私用的一種機會主義。要解決這個問題，必須從細化破格條件、完善提拔程序、明確問責機制三個方面來對干部提拔制度進行改革，進一步健全法制、落實法治，構建體制內外各種監督方式相結合的立體化監督體系，以確保干部提拔的公權力公開、公平、公正地規范運行。

關鍵詞 火箭提拔 干部提拔 機會主義 公權力 機制

近年來，年輕干部“火箭提拔”、“拼爹提拔”等現象屢遭媒體曝光，不論是湘潭的“神男”、“神女”，還是揭東縣“子承父業”的副縣長等，其年紀輕、任職時間短、晉升速度快的特點都在撕裂民眾對社會的信任，拷問社會公平正義的底線。客觀地看，被破格提拔的年輕干部中也確有靠自己的真才實干而晉升的，但在媒體的聚光燈下，大多數破格者暴露出“破格”外衣下的不合格原形，折射出干部提拔過程中公權力私用的機會主義隱患。黨的十八大報告明確指出，要“推進權力運行公開化、規范化，完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度，……加強黨內監督、民主監督、法律監督、輿論監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行”。①因此，如何將干部提拔之公權力有效關進科學制度的鐵籠子，遏制諸如“火箭提拔”之類的機會主義現象，是我們必須解答的一道現實難題，唯有立足源頭，拆掉此亂象之溫床，扎緊籬笆杜絕公權之私用，才是上符國策下順民意之根本。

公權力的內涵和基本特征

公權力是指公共組織根據公共意志組織、協調和控制社會與個人的力量（社會影響力），或者說是人類社會和群體組織有序運轉的指揮、決策和管理能力，這個公共組織往往表現為各級政府部門和一些準公共組織等。公權力是國家的主要象征，也是國家一切職能活動的根本前提。②公權力具有如下幾個基本特征：第一，主體的公眾性。公權力屬于社會公眾而非社會的個人，它是社會廣大公眾的權力，是一種社會民眾共同公有性的權力，其核心是公眾公共性。第二，客體的公共事務性。它面對的是社會公眾的公共事務而非社會個體的私人事務，否則就涉嫌公權力的濫用。第三，功能的公共利益性。社會公眾共同的利益是公權力的來源和基礎，它秉承公平、公正、公開的原則為公眾服務并承擔公共責任。第四，具有強制性和威懾力。公權力是一種公共強制力，一般體現為國家權力，包括立法權、行政權和司法權等。

在我國，干部一般指黨和國家機關、軍隊、人民團體中擔任一定的領導工作或管理工作的公職人員。干部是黨的事業的骨干，是人民的公仆。對干部的提拔是我國推進干部隊伍四化、建設強有力領導班子的重要途徑，提拔干部顯然屬于公權力行使的范疇。

如何按照公權力的屬性和基本要求，把真正優秀的干部選拔到新崗位上，是我們一直在努力但始終沒解決好的大問題。

“火箭提拔”等現象的實質是公權私用下的一種機會主義

“所謂機會主義，這里有利就干這件事，那里有利就干那件事，沒有一定的原則，沒有一定的章程，沒有一定的方向，他今天是這樣，明天又是那樣。”③機會主義，又稱投機主義，即為了達到自己目標可以不擇手段，投機取巧地不按規則辦事。干部提拔，尤其是年輕干部的培養和選拔工作非常重要，它關系到中國發展和進步，關系到黨和人民事業繼往開來的根本大計。鄧小平同志特別重視中青年干部的提拔任用工作，并將之提到戰略高度，他指出：“目前的主要任務，是善于發現、提拔以至大膽破格提拔中青年優秀干部。這是國家現代化建設事業客觀存在的迫切需要，并不是一些老同志心血來潮提出的問題。”④此外，我國的《黨政領導干部選拔任用工作條例》和《公務員法》也明確提倡干部要年輕化，這是黨和國家近些年在干部選拔任用上的一個明顯趨勢。

但“年輕化”與“破格提拔”是有嚴格標準的，它既要遵循組織選拔人才的基本原則和程序，又要經得住人民群眾和時間的考驗。年輕干部的提拔作為一種公權力運作過程，出于公心、收于公效是其最基本的價值追求，取得公信、贏得公認又是最基本的工作要求。在了解和考察擬提拔對象時，“不但要看干部的一時一事，而且要看干部的全部歷史和全部工作”，⑤要做到因優秀而破格、因杰出而提拔，“一定要真正把優秀的中青年干部提拔上來”。⑥只有這樣才符合干部年輕化的初衷。如今，在社會上出現的“火箭提拔”等現象中，只有少數是靠自己的真才實干獲得提升的，大部分提拔都經不起深入考察，被媒體曝光后不是被免職就是迫于壓力辭職。非正常的“火箭提拔”大都以干部年輕化為借口，因私而破、有規不循、程序違規，這顯然是一些公權力擁有者將公權力為己所用的結果。他們利用手中的公權力打著不拘一格和干部年輕化的幌子投機取巧，為家屬、子女、親友謀求制度和法律以外的特殊照顧，并美其名曰“破格”，其實質是官本位思想下違反選拔錄用制度規則將公權力私用的一種典型的機會主義表現。

構建公權力約束的有效機制

雖然面對媒體的深挖、公眾的質疑，一些“火箭提拔”的干部既有主動辭職的，也有被免職的，但這并不意味著問題的真正解決。問題的關鍵并不僅僅在于“火箭提拔”的干部的一一倒下去，更在于是否有一整套干部提拔和監督機制來對這種公權力進行有效制約，更好地杜絕用人機制中機會主義隱患，確保干部提拔選拔之公權力公開、公平、公正地陽光運行。

改革干部提拔制度是確保公權力之公正運行的基礎。中共中央于2002年7月9日頒布實施的《黨政領導干部選拔任用工作條例》中規定了年輕干部“可以破格提拔”的條款，并且明確了“十不準”的嚴格紀律，也提出了“堅持標準不走樣、履行程序不變通”等防范要求。該條例對于干部隊伍整體結構調整和活力打造具有重要指導意義，但在實際操作中發現，該條例需要進一步完善，否則將為許多違規提拔行為提供可乘之機。

第一，破格條件應進一步細化，不能模糊表述。《黨政領導干部選拔任用工作條例》第二章第七條規定：“特別優秀的年輕干部或者工作特殊需要的，可以破格提拔。破格提拔程序另行規定。”關于這條規定，仔細研究就會發現存在以下問題：首先，這里的特別優秀是個模糊的表述，在實際操作中就會遇到“怎樣的年輕干部才算特別優秀”的問題，這里沒有一個明確具體的標準。其次，“這個特別優秀該由誰來評估？最后評估的結果又該是誰說了算？”顯然，這里評估的主體沒有明確的指向。再次，“破格提拔”也沒有明確規定同一客體破格次數與間隔時間之間的量化關系。例如，同一年輕干部在某一時間范圍內連續破格提拔總次數的極限是多少？兩次連續破格之間的時間間隔又該是多少才比較科學合理？這些都沒有明確規定，以致出現 “神男”徐韜5年7次換崗，工作10個月被提拔為副科，一年半從正科變副處，且分身有術，一邊全日制讀研一邊工作的荒唐提拔事例。可見，此類模糊的表述，制度本身的缺陷，給許多人提供了違規提拔的借口，為干部提拔的具體操作提供了灰色地帶。

第二，提拔程序要打破自上而下的封閉模式，把提拔變選拔，且必須公開透明。在干部任用方面，改革的關鍵是要解決好由官選官還是由民選官這一核心問題。黨的十八大提出要“全面準確貫徹民主、公開、競爭、擇優方針，擴大干部工作民主，提高民主質量，完善競爭性選拔干部方式，提高選人用人公信度，不讓老實人吃虧，不讓投機鉆營者得利”。⑦我國現在的干部選拔機制在很大程度上仍然是以官選官、大官選小官、老官選新官的自上而下的封閉模式，至今還沒有建立起一個完整、系統、科學的公開、公平、公正的選拔競爭機制。一般來說，干部選拔是由單位的一把手或者常委會來決定提名、考察和任免的，對于領導中意的人選，我們的核查往往流于形式，既沒有實事求是地核查，也沒有自下而上的民主監督。一旦出了問題，正如那些被曝光了的破格者一樣，處理方法不是辭職就是被免職，而相關的主管部門和領導，通常并沒有被嚴厲地追責，更多只是冠之以“用人失察”來搪塞了事。正因如此，才會常出現一邊腐敗一邊升職、極端破格的現象。對此，劉云山同志在河南調研時指出：“選人用人要嚴格標準、嚴格程序、嚴格紀律，按原則辦事、按規矩辦事，不能有例外、不能搞變通，更不能借‘破格’之名、行謀私之實。”⑧這足以彰顯我們黨在選人用人方面的嚴格要求和愿望。但是，要將這一指導思想真正落到實處，我們還有很長的一段路要走。現有的一些相關機制在一定程度上還停留在思想指導和愿望的層面上，在干部提拔的程序方面，我們還沒有實質性地邁出由“官選官”到由“民選官”的關鍵一步，即由提拔到選拔的重大過渡。

此外，干部選拔的程序必須做到真正公開透明，而不是形式上的敷衍。據媒體盤點統計：一段時間里被曝光的火箭提拔的18名官員中，其中有5人最終因媒體曝光而被免職或自動辭職，有11人在被媒體深挖的資料中顯示其父母或者其他親屬有官職。⑨如此背景，如果不對提拔程序公開，顯然難以消除公眾對當中是否存在“權力蔭蔽”、“提拔不公”等問題的質疑。因而，對所有的破格提拔都應嚴格堅持標準、履行程序，尤其是對“官二代”、“富二代”的破格提拔，更要嚴格把關。程序公正是實體公正的前提條件，也是結果公正的基礎和保障。不折不扣地執行《黨政領導干部選拔任用工作條例》，必須堅持公開透明原則，讓公眾監督目光能注視干部提拔的每一個環節和程序，讓那些以權謀私的機會主義行為無處遁形。同時，上級組織部門對基層干部破格提拔的程序也要進行監督，以防止程序濫用或異化。事實上，也有一些德才兼備的優秀年輕干部是通過自己的努力獲得提升的，但就是因為選拔信息的不公開、不透明，導致對他們的提拔也同樣受到群眾的猜忌，這對他們是很不公平的。因此，制定、完善并切實履行一套操作性強又公開透明的選拔程序，將所有的相關信息公之于眾，接受群眾的監督，消除群眾的疑慮，才有利于真正年輕優秀的干部得到提拔和選拔。

第三，要明確且從嚴執行干部提拔工作中的問責機制。根據《黨政領導干部選拔任用工作條例》和《公務員法》，干部的選拔任用必須嚴格遵守層層考察和考核程序，現實中之所以能出現這些“火箭提拔”式的官場“奇葩”，很大程度上是因為還缺乏對違規提拔者的問責。事實上也確是如此，例如某副縣長“神男”徐韜，從其簡短的履歷表中，我們可見其“進步”看似正常，每一步都無比精確。然而在媒體深挖后得知，在提拔他為街道辦事處副主任的過程中，只進行了談話推薦，既沒有進行會議推薦，也沒有就破格提拔事項向上級組織部門報告；在通過公開選拔考試提名其為副縣長人選的過程中，也未嚴格履行相關推薦和考察程序。如果干部提拔公權力的相關職能部門能嚴格按原則辦事，把好提拔程序關，不搞例外、變通，就不會出現這樣借“破格”之名、行謀私之實的情況。因此，追究“火箭提拔”這類現象不應止于當事人這個層面，還應從嚴追究“違規提拔”中具體環節監督者的失職、瀆職責任。特別是組織部門“要敢擔當、敢負責、敢碰硬，堅決整治用人上的不正之風，確保選人用人公道正派、風清氣正。對違規違紀用人，要發現一起、查處一起，決不能姑息遷就”。⑩

健全法制、落實法治是確保公權力之公正行使的重要保障。眾所周知，腐敗問題已經成為我們黨和國家不容回避、也絕不允許回避的一大隱患。黨的十八大將反腐敗提升到了前所未有的政治高度：“要堅定不移反對腐敗，永葆共產黨人清正廉潔的政治本色。這個問題解決不好，就會對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國。”腐敗之根在于吏治，吏治之關鍵在于健全法制、落實法治。要想改變吏治中“火箭提拔”這類機會主義的亂象，必須從法律著手，構建一個將干部提拔選拔的公權力關進鐵籠子的法治保障體系。

第一，與時俱進地健全法制建設。“干部選拔任用法制化是指通過國家法律界定干部選拔任用工作的權力界限和準則，確立相關公職人員的權利和義務，制約干部部門及其領導者的行為，規范干部選拔任用工作過程的各個環節，使干部選拔任用工作的主體和客體都依法活動，任何違反法律規定的行為都會受到法律制裁。”干部選拔工作法制化是當前我國政治體制改革的重要內容之一，也是我黨依法執政、政府依法治國的必然要求。近年來頻現的“火箭提拔”等亂象是一種違規的干部選拔任用現象，其實質是憑借手中掌握的公權力謀取私利的一種機會主義的權力腐敗。回顧歷史不難發現，吏治腐敗輕則喪失民心、重則改朝換代。黨的十八大報告也毫不避諱地指出，腐敗問題解決不好是對黨的致命傷害，甚至亡黨亡國。當下，深受民眾質疑的“火箭提拔”、“拼爹提拔”等現象，嚴重削弱了政府的公信力，正在嚴厲地拷問社會的公平正義。面對這類新情況、新問題，我們必須與時俱進地推進干部選拔的法制化建設，把干部選拔之公權力置于法律的“緊箍咒”之中，用法律的強制性來制約干部選拔之公權力，做到有法可依和有法必依。當前，尤其要抓緊《反腐敗法》等相關法律的立法工作，用法治來遏制干部任用過程中此類機會主義的權力腐敗，將干部提拔選拔之公權力有效地關進鐵籠子，確保社會的公平正義，為黨和國家的事業選出真正的優秀人才。

第二，落實有法必依、執法必嚴和違法必究。面對干部提拔過程中的違法亂紀行為，執法部門要敢于不走形式、不搞特權、不賣面子，從嚴執法，從重懲罰。目前，《黨政領導干部選拔任用工作條例》和《公務員法》是我們在規范干部任用方面的兩部主要法律法規。近年來，“火箭提拔”、“拼爹提拔”等機會主義現象頻出，這足以說明在貫徹和執行這兩部法律法規時存在較為嚴重的有法不依、執法不嚴、違法不究問題。例如，《公務員法》規定的回避制度在這類提拔中就遭到無底線的踐踏，是典型的有法不依行為。一些地方子承父業式的提拔笑話，赤裸裸地反映了干部提拔的暗箱操作，當追責和懲罰機制不夠嚴厲時，就會有人敢這樣置法律于不顧。又如：針對這些已被揭露的違規提拔行為，一些地方相關部門也積極采取了糾錯的措施，但這些糾錯舉措卻大部分力度不夠，很多僅僅停留在當事人免職、辭職的層面上，而對于那些失職瀆職的相關人員的處理則顯得不痛不癢。不能從嚴執法、從重懲罰，試想這樣的糾錯又怎能取得以儆效尤的效果？因此，要想杜絕此類現象，就必須真正做到有法必依、執法必嚴、違法必究，用法律的強制性來保障公權力真正姓“公”，服務于民。

構建立體化的監督體系。根據監督主體的不同，對干部公權力的監督可分為體制內監督和體制外監督。雖然2010年3月我國已頒發《黨政領導干部選拔任用四項監督制度》，但是近年來屢屢出現的干部“火箭提拔”現象，足以反證當前我國監管機制的缺陷和監督體系的不完善。要有效地將干部提拔選拔的公權關進籠子，體制內監督和體制外監督都缺一不可，必須構建起體制內監督與體制外監督、橫向監督和縱向監督、自上而下監督和自下而上監督良性互動的立體化監督體系。

第一，完善體制內監督機制，促使不作為向敢于作為轉變。在我國，體制內監督主要指紀委監督、行政機關的內部監督、國家權力機關的監督和司法監督。監督方式包括自上而下的縱向監督和橫向監督。體制內監督是靠體制內相關職能部門的具體人員在執行和落實，他們身處體制內，無論是在了解被提拔年輕干部的生活和工作信息方面，還是在對干部的綜合考核、舉報求證方面都具有優勢。要發揮好這些職能部門的職責功能，調動相關工作人員的積極性，力保在提拔年輕干部的過程中做到早發現、早舉報、早處理，防微杜漸，將干部提拔公權力的腐敗抑制在萌芽狀態。

當前，體制內監督面臨著這樣一個尷尬的現實：“上級監督下級太遠，同級監督同級太軟，下級監督上級太難，組織監督時間太短，紀委監督為時太晚。”例如，讓同級紀委來監督同級黨委，難度就較大，因為紀委書記是黨委常委或者是黨委副書記，讓紀委書記去監督他的上級領導，這顯然很難在現實中發揮作用。根據《黨政領導干部選拔任用工作條例》和《公務員法》，年輕干部的提拔都要經過考察、審核和公示等程序，這其中是否存在權力黑幕、是否存在違規違法的內部操作，其實體制內監督本應該是最容易察覺的，但現實中體制內的監督往往不作為或者流于形式走過場，久而久之，這種不作為反而沉淀成所謂的官場潛規則。那么是什么導致監督職能部門有權不用、有責不履呢？主要在于與監督機制配套的保護機制不健全、問責機制不嚴厲。體制內監督者往往擔心事過之后自己會遭到那些“東山再起”者的打擊報復，從而選擇明哲保身式的沉默。因此，要進一步完善監督機制，營造一個良好的監督環境，同時提升監督職能部門人員的素質，讓體制內監督敢于并切實發揮監督實效，徹底告別監督的不作為現象。

第二，設計好體制外監督的信息平臺，引導合情、合理、合法的理性監督。體制外監督主要包括各種社會組織、社會團體、廣大社會公眾和社會輿論的監督等。它是一種自下而上的民主監督，其監督的主體是社會個體或者非國家機關的社會組織，監督的客體則是擁有法定政治權力的執政黨或者國家機關及其工作人員。公民對公權力的監督是憲法賦予的神圣不可侵犯的權利。一個擁有健全監督機制的社會，對干部提拔公權的這種體制外監督是不可缺少的，它是對體制內監督不足的重要補充。

隨著信息社會的發展，近年來網絡平臺儼然已成為公眾監督公權力的主戰場。眾多的腐敗行為在公眾和媒體的合力下紛紛被挖掘出來，“火箭提拔”現象的揭露、“微博反腐熱”等都直接而強烈地表達出公眾對社會公平的渴求，同時也彰顯出體制外公眾監督的強大生命力，這既是社會公眾主人翁意識提升的體現，也是社會進步的一大標志，無疑有利于對干部提拔的公權力進行更廣泛有效的監督。但是，這種以網絡媒體為主戰場的體制外監督是一把雙刃劍，其新生事物的特性決定了其先天的一些不足，如可能會出現故意捏造或歪曲事實進行誣告陷害的情況。此外，網絡舉報具有匿名性的特點，那么該如何去界定舉報人的責任？如何去落實對舉報人的保護？如何去應對網絡輿情的非理性現象？諸如此類的問題倘若解決不好，勢必會弱化體制外監督作用，甚至會因監督而引發新的違法亂紀行為。因此，當下非常有必要設計一個科學的體制外監督的信息平臺，引導以公眾為主體的體制外監督合法、有序、理性地進行，以便更好地發揮好體制外監督的正能量。中紀委舉報網開通后廣受關注，開通第一天被刷爆。2013年9月以來，中央紀委監察部舉報網站統計的網絡舉報數量呈現明顯上升之勢，一個月內統計的網絡舉報數量達2.48萬多件，平均每天超過800件。有媒體評論稱，該網站的開通標志著中國反腐進入互聯網時代，體現了中央紀委“開門反腐”的新思路，讓公眾看到了中央反腐的堅定決心。中央提出健全和完善黨內監督體系、民主監督體系、法律監督體系、輿論監督體系，中央紀委監察部開通新網站，正是健全輿論監督體系、回應群眾呼聲的一項重大舉措。

第三，體制內監督要與體制外監督有機結合，實現良性互動。體制內監督和體制外監督二者不是對立的，它們是立體化監督體系中的兩個重要組成部分。體制內監督主要體現為橫向監督和自上而下的縱向監督，它們都是權力體系內部的監督，是權力對權力的制約。但是，有時利益的相關性或一致性會導致體制內監督失靈，這時體制外監督就顯得極為重要，否則就會出現監督缺失的情況。尤其是在體制內監督還不夠完善的情況下，體制外監督可憑借其監督主體的廣泛性以及密切聯系群眾的優勢，為體制內監督工作提供更廣泛的信息資源，有利于體制內監督效能的更好發揮。例如，近年來出現的“微博反腐”，就是源于公眾將一些腐敗信息發布于網絡，體制內的監督部門再對曝光信息進行深入調查和核實，從而發揮了積極監督作用。體制內監督本身也屬于公權力行使的范疇，在它的運行過程中除了需要法律監督外，體制外的民主監督也非常必要，否則就很容易出現體制內監督不作為的現象。從這個意義上來講，要實現對體制內監督的監督，體制外的民主監督就顯得尤為重要。總之，只有將體制內外的各種監督方式充分結合起來，發揮多層次監督主體模式下的合力，形成一個立體化的監督體系，實現良性互動，才能更好地發揮監督的作用，消除干部提拔中公權私用的機會主義腐敗隱患，將干部提拔之公權力有效地關進鐵籠子，杜絕干部提拔中權力“特供”的機會主義現象，營造公開、公平、公正的干部選拔新氣象。

注釋

胡錦濤：“堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗——中國共產黨第十八次全國代表大會報告”，《人民日報》，2012年11月18日，第2版。

郝繼明：“公權力的異化及其控制”，《社科縱橫》，2008年第7期。

《毛澤東文集》（第七卷），北京：人民出版社，1999年，第95頁。

《鄧小平文選》（第2卷），北京：人民出版社，1994年，第323、324頁。

《毛澤東選集》（第2卷），北京：人民出版社，1991年版，第527頁。

霍小光：“選人用人不能借‘破格’之名行謀私之實”，《中國青年報》，2013年5月21日，第1版。

李鑫銘、胡占莉：“質疑‘火箭提拔’屬公正焦慮”，《法制晚報》，2013年5月10日，A27版。

李民：“干部選人用人法制化的幾點建議”，《行政管理改革》，2012年第6期。

劉紹春、黃藝平：“黨內監督機制存在的問題與對策”，《學習論壇》，2006年第3期。

責 編∕趙斯昕