中國官員群體的機會主義傾向研究報告

摘要 亂搞政績工程、借公權力迎合領導等行為反映了近年來部分官員的機會主義心態。對328名官員進行的調查顯示，民眾需要、經濟形勢和政策導向中的不確定性因素，是導致官場機會主義傾向的重要原因。在機會主義心態的影響下，官員最可能忽視的往往是民意和長遠規劃。對公眾進行的調查顯示，人們認為機會主義的危害主要是扭曲中央政策、損害政府公信力。機會主義盛行與公眾監督渠道不暢、責任和懲罰機制不健全以及民眾過于“寬容”有關。決策者和媒體有責任消除機會主義滋長的條件。

關鍵詞 不確定性 官員 機會主義 量表 問卷調查

仕途鉆刺要精工，京信常通，炭敬常豐。

莫談時事逞英雄，一味圓融，一味謙恭。

大臣經濟在從容，莫顯奇功，莫說精忠。

萬般人事要朦朧，駁也無庸，議也無庸。

八方無事歲歲豐，國運方隆，官運方通。

大家襄贊要和衷，好也彌縫，歹也彌縫。

無災無難到三公，妻受榮封，子蔭郎中。

流芳后世更無窮，不謚文忠，便謚文恭。

——清人所做諷刺道光朝宰相曹振鏞的《一剪梅》

“茍利國家生死以，豈因禍福避趨之”，這既是中國歷代政治家崇高的追求和嚴格的自我約束，更是中國共產黨贏得民心、安身立命之本。

然而，“無災無難到三公”的如意算盤、“妻受榮封，子蔭郎中”的美好憧憬，也左右著相當一部分人的行為邏輯。當前黨政干部群體中，我們不難找到這樣的官員形象：感覺經濟工作過于專業、復雜，發展經濟沒什么好辦法，認為群眾工作過于瑣碎、難度大，不知道怎樣能更受群眾歡迎；想在宣傳上多下下功夫，但因為不諳現代傳播規律而遭到網民圍攻；有時也很愿意干點實事兒，又覺得周期太長，自己一時得不到什么回報……長此以往，政績無光，升遷無望，每思至此，頭頂冒汗，心里沒底，何去何從？經過長期糾結，內心逐漸形成一個原則：以后不再理會信仰、價值觀、長遠規劃、民眾需求等“沒用”的原則，只要能順利升遷，即使被扣個見風使舵、殺雞取卵的帽子又如何？一旦“想通”了這一點，投機跟風搞建設、逢迎討好表忠心、求神拜鬼找庇佑，諸如此類，也就漸漸百無禁忌了。

不僅如此，這樣想、這樣做并因此而得到回報和好處的官員，往往會發自內心地把自己看成能抓住機會的“聰明人”，官場文化氛圍中，這些機會主義者的“勵志故事”也廣為流傳，臨摹、效法者甚眾。但是，在普通社會公眾看來，那些因機會主義而催生的政績工程和“無厘頭”政策、規定只會勞民傷財，是形式主義作風的集中體現；在堅持原則的專家學者看來，這些官員也不是“抓住機會”的人，而只不過是機會主義者中僥幸的那一部分，正是這些人“傻大黑粗”的做法，使得國家政策在落實時被嚴重扭曲；在下級和基層看來，這些領導的決策經常讓人大跌眼鏡，不僅降低了政府的公信力，也讓自己在實際工作中感覺很囧，難以跟公眾交代。

今天，國家和民族面臨著史無前例的發展機遇，黨領導人民加快前進步伐、舉國上下正齊心協力為“中國夢”的實現而努力奮斗，越是在這樣的時代背景下，這種“一將功成萬骨枯”的機會主義傾向就越容易滋生和蔓延，也因此而必須得到足夠的重視、警惕和防范。

在當前制度框架和環境下，官員的機會主義傾向究竟到了什么程度、已經（或可能）造成哪些深層次危害？社會公眾對官員的哪些機會主義行為反感程度最高？想要較為客觀準確地了解這些情況，就需要對官員群體和社會公眾分別進行問卷調查。因此，人民論壇問卷調查中心在實施本次研究時將調查分為兩個階段：第一階段，通過對官員群體的問卷調查了解官員的機會主義傾向，收回典型樣本問卷328份；第二階段，通過對社會公眾進行抽樣調查，了解公眾對官員機會主義傾向的態度和看法，共收回有效問卷1127份。

群體中存在不容忽視官員的機會主義傾向

為相對準確地測量官員的機會主義心態，讓官員在填寫問卷時對關于自身機會主義傾向的問題如實作出回答，我們使用了人民論壇理論研究中心制作的機會主義量表①，該量表共有11個題項，Chronbach's α為0.761，折半信度為0.705。在使用量表時，我們對語句進行了修改，以與官員群體的工作情況相適應。將量表的總分相加并轉化成百分制（0分為機會主義傾向最低，100分為機會主義傾向最高）后，測得官員的機會主義傾向平均分為57.69分，顯著高于理論上的中間值。可見，受訪官員群體中確實存在著不容忽視的機會主義傾向。

既然不確定性是導致官員產生機會主義心態的誘因，那么就要看看哪些方面的不確定性更容易使人產生機會主義心態。因此，我們在問卷中問及“在您的工作中，什么東西讓您覺得不確定性感最大，讓您覺得摸不透”，選項為：A民眾的需求、民意；B經濟形勢；C上級領導的意圖；D單位內部的人事安排和關系；E突發社會事件（如生產安全事故、群體性事件等）；F中央的思想和政策導向；G自己所要處理的各項具體工作任務的進展和變化。將官員對此題的回答作為隨機因子納入方差分析，模型整體Sig值為0.002。

經過兩兩比較發現（圖1），認為民眾的需求或民意的不確定性最高的官員，機會主義心態最嚴重。這或許說明，部分官員在密切聯系群眾這一點上存在問題。有些領導干部只聽其下屬官員反映情況，就自以為掌握了真實情況，對信息真假不辨，而且也確實缺乏了解民意的更可靠方法，這樣制定出來的政策自然無法取得效果。結果，當群眾對各種規定或政策表示反感時，官員們就會感到民意多變，甚至干脆采取不顧民意蠻干的方式。引發機會主義心態的第二大不確定性來自政策導向。出現這種現象，或許是因為部分領導干部缺少根據科學和基本價值觀理解中央政策的能力，因此只能采取機會主義的方式。另外，各項具體工作任務的不確定因素也會引發較強的機會主義情緒，這或許跟部分領導干部專業知識水平不高，并且不愿沉下心來研究具體問題有關。經濟形勢的不確定性是機會主義傾向的第三大來源。的確，復雜的經濟形勢更可能讓一些干部疲于應付，并逐漸產生“三年不開張，開張吃三年”的投機心態。

哪些原則更容易被機會主義者放棄和犧牲

官員在機會主義的影響下，可能放棄哪些原則性要求呢？我們讓被試官員選出他們最可能犧牲的兩種原則，并且讓公眾選擇哪些原則被官員忽視時最讓人反感。民眾的回答與官員的回答組成了一個矩陣（見圖2）。位于第一象限的是長遠規劃和民眾需求，這兩者是官員最可能——無論是出于無奈還是故意——放棄的東西；并且，如果不重視這兩個原則，民眾的反感度會很高。這或許在很大程度上與官員追求政績、特別是追求高GDP，導致區域或部門的長遠利益以及人們的現實需求被忽視有關。特別是，對于某些地方官員來說，機會主義行為只是他們升官提拔的憑借，一旦成功，就可以“遠走高飛”，不會被問責和追究。這種與老百姓之間的單次博弈，更容易產生機會主義傾向。

另外，官員放棄的可能性大，但民眾的重視程度偏低的兩個原則是上級領導的意圖和決策程序，它們位于第二象限。其中，決策程序被有機會主義傾向的官員放棄的可能性大，或許主要是因為官員們不太重視決策程序，把它當成可有可無的東西；而對于機會主義傾向嚴重的官員來說，當他們想要放棄以上級領導意圖做為決策依據時，他們無疑可以找到用于應付、解釋和為自己開脫的任何好借口。

機會主義傾向的成因和危害

當然，與抽象的原則性事物相比，民眾對于現實中的各種現象有著更多體會。因此，我們問受訪民眾最反感哪些機會主義現象，并要求選擇三項（圖3）。“借助手中的權力奉承、迎合上級領導”被提到的次數占總選擇次數的26.5%；“違反程序頒布各種命令、法規”占22.0%；“一擁而上建設各種項目”占15.9%。

如何解釋這樣的結果？有時，為了追求或維護局部利益，一些地方政府利用手中不斷擴張的權力在住房、交通、媒體管理等方面制定了許多要么讓人啼笑皆非，要么讓人憤怒不已的政策。這些“橫空出世”的政策規定由于規避了正當決策程序因而也就躲過了民眾的質疑和科學論證過程，并且在一定程度上損害了公眾的切身利益。而利用權力資源迎合上級領導有時則顯得荒唐可笑。例如，當領導提出一個概念時，有的地方官員不去想怎么落實，而是搞各種形式的宣傳活動，開大小會，成立各種名目的辦公室——顯然，目的只有一個，就是在沒有什么實質政績的情況下以夸張的手法博取領導的注意和歡心。尤其是，有些無才無德無原則之人以為，只要給領導唱贊歌，順著領導的意思做事就有機會受提拔。官員搞政績工程和形象工程，則更像是賭博，把不合理的東西甚至根本不需要的東西當成升官籌碼。

說到這一點，人們也許會問，既要堅決貫徹上級領導的指示，又要避免奉承迎合，這不是矛盾么？其實，在很多情況下，上層領導的政策路線都是宏觀的、指導性的，需要地方或部門領導自己解讀——這就要看官員是結合民意以務實的方式進行解讀，還是用假大空或者“醉翁之意不在酒”、夾帶私貨的方式解讀了。如果是后者的話，被公眾反感就不足為奇了。另外，不可否認的是，我們所說的機會主義始終停留在對物的方面，那么對人的方面呢，是不是有機會主義傾向的官員都熱衷于為了抓住晉升機會而排除異己，毫不留情？這也許同樣值得思考。

在列舉了這些機會主義的現象后，我們不禁要問，引發官員機會主義傾向的原因又是什么呢？當要求受訪者選出最主要的兩個原因時，“官場潛規則‘鼓勵’機會主義”被提到的次數占36.5%；“干部管理機制‘鼓勵’機會主義”占23.0%；“官員政治水平或知識水平有限”占13.9%；“當前的社會文化包含機會主義成份”占12.7%；“官員在性格、個性上偏向機會主義”僅占7.5%；“中國傳統文化包含機會主義成份”占6.3%。看來，多數民眾更傾向于認為，機會主義行為是官場生態和制度缺陷的產物；并且與官員的性格相比，更多的人把原因歸結為官員能力水平的問題。

當然，產生機會主義傾向的原因肯定是多方面的。選擇進入“體制內”的人，大多愿意為了地位、福利、住房、養老之類的原因而長期留在其中；一方面，在“體制內”要有足夠的資歷才能晉升，另一方面，待的時間越長，找到其他好工作的機會也越小，因為若走出這個圈子，在能力和觀念方面都沒有優勢。因此，適應“體制內”的規則并尋找提拔機會似乎就成了唯一的希望和成功標準。對這些官員來說，在高度不確定性面前，除了變成機會主義者外，固然也可以裝成“鴕鳥”，不加質疑地相信僵化的觀念，對現實和變化視而不見，進而養成一種官僚主義作風。“鴕鳥型”官員只要不犯重大錯誤，只要能表現自己的“忠誠”，也有被提拔的機會，至少不會被降職。②但是他們恐怕無法拼過那些理性的機會主義競爭者們。與“鴕鳥型”官員徹底拒絕信息不同，機會主義者懂得利用有限的信息。首先，他們緊緊盯住口號、“趨勢”、“政策”這樣的風向標，時刻準備著響應那些從天而降的召喚，而動員、宣傳、“搞運動”的領導方式也鼓勵官員“各顯神通”——即便是以空虛、夸張或激進的方式。比如，主流媒體的大力宣傳、中央的政策等等似乎在指引著方向，并且成了決策的主要依靠；這使得地方政府紛紛出臺措施，讓風電和光伏產業蜂擁上馬；而產能過剩、環境污染，以及可能的貿易制裁等等，都被拋到了腦后。

其次，即使沒有上級精神中的明確訊息，機會主義者還可以遵循其他“信息”——按自己的主觀臆想行事，這樣做至少比作鴕鳥狀更可能抓住機會。這些官員相信自己可以促進穩定與發展，相信自己可以為別人定義禁令和自由，相信自己的意志能代表所有人的利益，相信那些連他們自己都不相信的信條能代替經濟規律或合理規劃。那么，如果錯了怎么辦？機會主義者用上了動機論的理由，只要不斷強調自己是在一心一意貫徹上級的精神，就無需承擔責任；而且上級領導也不會追究他們的責任，因為上級領導可能自己也是機會主義者，也是靠這樣的行為才得到現在的職位的。

除了成為“鴕鳥型”官員和機會主義者外，難道沒有別的選擇？當然不是。一方面，我們有無數的領導干部都在兢兢業業地工作著。但不可否認的是，為了自身利益而成為機會主義者的誘惑始終是存在的。另一方面，有信念、能力強、拒絕當機會主義者的人也未必對留在“體制內”有興趣——當然，這種逃避也是不對的。因為，假如把決策和管理的職位都拱手讓給機會主義者，那國家和民眾的利益就得不到保障了。

那么，機會主義行為又會造成哪些不良后果呢？當讓受訪者選出最嚴重的一項后果時，“使國家政策被扭曲”被選擇的次數最多，占21.4%；“被公眾恥笑，降低公信力”和“助長形式主義作風”分別占12.0%；選擇“浪費資源，勞民傷財”的人數最多，占50.8%；而選“使官員不愿在日常應做的工作上用心”的僅占8.7%——不過，盡管前一點更可能引起人們的反感，但是官員內心浮躁，不能安心做好本職工作，這也許對決策或管理的不良影響更加深遠而廣泛。

機會主義傾向滋長的條件

除了討論機會主義產生的原因和危害之外，一方面，我們還想知道民眾如何看待那些雖不直接引發機會主義行為、但卻讓其得以滋長的條件；另一方面，我們想看看在民眾心中，哪些因素更有助于減少機會主義行為。我們問及受訪者“哪三個現象在客觀上最容易使機會主義滋長”；同時，又問及“黨和國家在遏制官員機會主義傾向上做了很多努力，但也有很多不足。您覺得在哪些方面做得最不足，最需要進一步努力”，也要求選出三項；然后再把兩道題中每個選項的被選次數進行標準化，作為橫、縱坐標，從而形成矩陣（圖4）。

第一個象限中的點，是那些與滋長機會主義心態關系更大，并且也最需要改進的方面。位于這個區域的有公眾監督渠道、政績衡量標準、責任和懲罰機制。看來，讓因為機會主義傾向而做出魯莽決定并造成損失的官員承擔責任，并給予適當懲罰，似乎是效果最好、操作性最強的方法。而若公眾監督渠道不通暢，就會使及時發現并糾正機會主義行為變得困難。僅僅依靠自上而下的力量來打造一支理性、客觀、務實、嚴謹的干部隊伍，是不切實際的幻想。另外，完善政績考核標準，注重任職期間取得成果的質量、效率，避免因為評價標準的不合理而導致官員急功近利，導致官員感到踏踏實實做事的機會成本太大，這在受訪者看來應是管理者應集中努力的方向。這一點之所以受關注，恐怕與一些地方或部門在發展經濟時只重投入不計產生、只重數量不重質量的現象有關。

民眾容忍度位于第二象限。如果人們對政治和社會事務沒有興趣，如果媒體無法調動人們批評、曝光官員機會主義行為的意識，那么有機會主義傾向的官員就會肆意利用人們的消極容忍。受訪者雖然認為民眾的監督批評意識亟待提高，但卻認為這個因素的影響偏小，也許是因為這方面的改變并不能像加強責任和懲罰機制一樣有立竿見影的效果。

第四象限包含了法律健全程度這一點。人們一方面認為不健全的法律帶來的危害大，另一方面又認為，相比其他方面，修訂完善法律并不急迫。之所以有這種看法上的矛盾，或許是因為，雖然一方面，法律的模糊界定確實給機會主義開了天窗；但另一方面，法律的模糊和不足也無可避免，在完善法律方面急不得。不過也正因為法律有模糊性，才更需要按照現實情況和民主法治的原則合理地解釋和適用法律，而這恐怕是法律本身無法解決的問題了。

總之，考慮到利用公共資源的機會成本，以及在工作中花費的精力和時間，官員確實有采取機會主義行為充足的動機。為了增強領導干部隊伍的原則意識和務實精神，除了以上提到的鼓勵輿論監督和建全責任機制外，也應更加注重選拔那些專業知識水平較高的人才，進一步明確各級官員的權限，避免突擊式立法和越權立法，并且防止各級官員打著“貫徹上級精神”的名義行機會主義之實，并以此謀取私利。（執筆：吳 江）

注釋

人民論壇問卷調查中心：“中國公眾的競爭心態調查報告”，《人民論壇·學術前沿》，2013年9月上。

人民論壇問卷調查中心：“‘鴕鳥型’官員特征調查——官員自己怎么想，怎么看”，《人民論壇》，2013年8月下。

責 編∕凌肖漢