建立出版社退出機(jī)制的初步構(gòu)想

[摘要]在法律的框架下，建立和完善出版社退出機(jī)制對于出版業(yè)的健康發(fā)展具有十分重要的意義。出版社的退出可以分為部分退出和完全退出兩種類型，并有主動退出和被動退出兩種途徑，被動退出包括以行政為主導(dǎo)和以市場為主導(dǎo)的雙重退出機(jī)制。完善并落實(shí)出版社等級評估制度是建立以市場為主導(dǎo)的退出機(jī)制的主要措施。

[關(guān)鍵詞]出版社 退出機(jī)制 等級評估 措施

[中圖分類號]G231 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-5853 （2013） 02-0048-04

隨著各出版社轉(zhuǎn)企改制工作的基本完成，出版業(yè)步入了“后改制時代”。轉(zhuǎn)企改制為出版社的健康發(fā)展創(chuàng)造了更加廣闊的平臺，也讓出版業(yè)迎來了前所未有的快速發(fā)展階段。截至目前為止，我國已有出版集團(tuán)34家，其中上市公司10家，出版業(yè)的整體實(shí)力得到進(jìn)一步壯大。但是，如果說體制改革已經(jīng)大功告成，恐為時尚早。因?yàn)椋鳛楦母镎w方案設(shè)計中的重要環(huán)節(jié)——退出機(jī)制遲遲沒有出臺，使得一些已經(jīng)不具備生存能力的出版社依然無法合理地、順暢地退出，出版社“只生不死”的局面并沒有打破，出版業(yè)仍然處在一個沒有優(yōu)勝劣汰的封閉系統(tǒng)內(nèi)。退出機(jī)制的缺失已經(jīng)成為制約我國出版業(yè)進(jìn)一步做大做強(qiáng)的瓶頸，這一問題應(yīng)該要引起業(yè)界、學(xué)界的關(guān)注，也要得到行業(yè)主管部門的重視。

由于沒有引入退出機(jī)制，出版社沒有“出局”的壓力，即使在轉(zhuǎn)企改制之后，一部分出版社仍然沒有創(chuàng)業(yè)的激情，依然沒有建立新機(jī)制的動力，還在過著不思進(jìn)取、得過且過的日子，因?yàn)椴还芙?jīng)營情況如何，照樣可以頑強(qiáng)而自在地生存。正所謂“年年難過年年過，年年過得還不錯”。甚至連那些基本依靠與民營書業(yè)合作、以收取“管理費(fèi)”為主要經(jīng)濟(jì)來源、已逐漸成為一具“空殼”的出版社仍然不言退出。顯而易見，這種情況是不正常的。

在法律的框架下建立和完善出版社退出機(jī)制，既是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系的理論要求，也是建立良好出版生態(tài)的客觀需要，這將有利于出版社深化體制改革和機(jī)制創(chuàng)新，有利于優(yōu)化出版資源配置，有利于營造良好的競爭環(huán)境，其意義自不待多言。需要說明的是，已經(jīng)明確為公益性的出版單位，不在本文所討論的范圍。

1 退出的類型

出版社轉(zhuǎn)企改制的主要目的和任務(wù)就是重塑市場主體，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。建立出版社退出機(jī)制就是要將那些出版能力極弱或者已經(jīng)沒有生命力卻又占據(jù)有限出版資源的出版社清退出場，把有活力、有能力的主體不斷吸納進(jìn)來，實(shí)現(xiàn)出版行業(yè)的吐故納新。

市場主體退出機(jī)制是指市場經(jīng)營者因?yàn)槌霈F(xiàn)阻礙繼續(xù)經(jīng)營的特定事項(xiàng)而主動終止經(jīng)營或者依法被強(qiáng)制終止經(jīng)營，經(jīng)清算后由行政主管機(jī)關(guān)核準(zhǔn)注銷，從而終止市場主體經(jīng)營資格和法人資格的法律程序和制度[1]。市場退出機(jī)制是一個綜合體系，依據(jù)市場主體退出市場程度的不同，可以分為部分退出市場和完全退出市場兩種[2]。出版社的退出也可以分為兩種類型。

1.1 退出部分市場

就是對出版社的出書范圍和出版活動作相應(yīng)限制，讓其退出特定領(lǐng)域的圖書出版業(yè)務(wù)，而在非特定領(lǐng)域的出版活動則仍然可以照常進(jìn)行。具體來說，出版辭書、地圖、中小學(xué)教輔圖書、養(yǎng)生保健類圖書以及一些專業(yè)圖書等都必須具有相關(guān)資質(zhì)，達(dá)不到資質(zhì)要求的不能出版這些領(lǐng)域的圖書。

各出版社在成立之初，新聞出版總署便對其出書范圍作了明確界定，有著明確的專業(yè)分工。各出版社根據(jù)自己的定位和上級的要求來策劃圖書選題，使得各社的圖書板塊特色鮮明，出版社的社名與圖書分類呈現(xiàn)對應(yīng)關(guān)系。例如，科技社、少兒社、美術(shù)社、文藝社、教育社、古籍社等，從社名就可以看出各社的主攻方向。然而，近年來，由于受到經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，很多出版社不顧專業(yè)分工，不顧自己是否具有相關(guān)資質(zhì)，只要什么書賺錢、什么書暢銷，便扎堆出版，使得 “重復(fù)出版”“跟風(fēng)出版”甚囂塵上，各社圖書的專業(yè)分工日漸模糊。這將導(dǎo)致出版業(yè)的滯脹，品種過多而精品太少，一方面圖書泛濫成災(zāi)，一方面是“無書可讀”，使得圖書市場在表面的飽和中呈現(xiàn)反常的萎縮，同時造成管理上的混亂。

例如，前兩年全國2/3以上的出版社都以不同的方式涉足中小學(xué)教輔材料的出版，事實(shí)上，相當(dāng)多的出版社并沒有從事教輔圖書出版的資質(zhì)，更無編輯出版中小學(xué)教輔圖書的能力。針對這種情況，新聞出版總署采取了果斷措施，于2011年8月17日印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中小學(xué)教輔材料出版發(fā)行管理的通知》，從出版、印刷、發(fā)行、質(zhì)量、價格、市場等方面明確提出了管理措施和要求。嚴(yán)格出版單位中小學(xué)教輔材料出版資質(zhì)管理，出版單位出版中小學(xué)教輔材料必須符合資質(zhì)要求，不具備中小學(xué)教輔材料出版資質(zhì)的出版單位，一律不得安排中小學(xué)教輔材料選題，不得出版中小學(xué)教輔材料[3]。

新聞出版總署加強(qiáng)對某一類圖書的出版資質(zhì)審定，讓一部分出版社擁有出版該類圖書的資質(zhì)，從另一方面說，就是讓其他出版社退出該類圖書的出版市場。準(zhǔn)入和退出是相對而言的，這是政府加強(qiáng)出版客觀管理的重要手段。

出版市場除了執(zhí)行市場主體準(zhǔn)入外，還有市場客體——產(chǎn)品即出版物也實(shí)行市場準(zhǔn)入。這里有兩層意思，其一，是指特殊產(chǎn)品例如中小學(xué)教材必須通過審定才能進(jìn)入市場，國標(biāo)教材必須經(jīng)全國中小學(xué)教材審定委員會審查通過才能進(jìn)入教材目錄，省編教材也必須經(jīng)過各省中小學(xué)教材審查委員會審定通過后方能進(jìn)入市場。其二，是指符合質(zhì)量要求的出版物才能進(jìn)入市場，即出版物應(yīng)在內(nèi)容、編校、設(shè)計、印制質(zhì)量等方面符合法律法規(guī)的規(guī)定，嚴(yán)重不合格的將運(yùn)用市場退出機(jī)制淘汰出局[4]。例如《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中小學(xué)教輔材料出版發(fā)行管理的通知》特別提出，對不符合質(zhì)量規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)的中小學(xué)教輔材料，由新聞出版行政主管部門依據(jù)有關(guān)法規(guī)，責(zé)令停止出版發(fā)行、全部召回銷毀。

1.2 完全退出市場

退出全部市場也稱之為完全退出市場，是指出版社由于自身的某種原因或者違反有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定而主動或被強(qiáng)制終止全部出版經(jīng)營活動、完全停業(yè)的情況。完全退出市場意味著出版社徹底退出，不得再從事圖書出版的任何經(jīng)營活動。這種退出也可以理解為嚴(yán)格意義上的退出。例如，當(dāng)出版社經(jīng)營惡化、已經(jīng)嚴(yán)重虧損或者出版的圖書違反相關(guān)規(guī)定并在社會上造成極其惡劣的影響時，行政主管單位可以撤銷其圖書出版許可證，讓其完全退出市場。

2 退出的途徑

2.1 主動退出

如果有出版社愿意主動退出，其實(shí)，退出渠道是暢通的，而且手續(xù)也較為簡單。2011年3月19日公布的《出版管理?xiàng)l例》（修訂版）第十八條規(guī)定，“出版單位終止出版活動的，由主辦單位提出申請并經(jīng)主管機(jī)關(guān)同意后，由主辦單位向所在省、自治區(qū)、直轄市人民政府出版行政主管部門辦理注銷登記，并報國務(wù)院出版行政主管部門備案”。但迄今為止，尚沒有一家出版社主動提出退出的先例。

2.2 被動退出

被動退出包括以行政為主導(dǎo)和以市場為主導(dǎo)的退出機(jī)制[5]。以行政為主導(dǎo)的退出機(jī)制——行政淘汰，是指當(dāng)出版社的經(jīng)營活動已經(jīng)嚴(yán)重違反了國家相關(guān)法律法規(guī)及政策方針時，行政主管單位責(zé)令出版社停辦而讓出版社退出的一種方式。以市場為主導(dǎo)的退出機(jī)制——競爭淘汰，是指出版社轉(zhuǎn)制成企業(yè)之后，就必須要成為市場的主體參與市場競爭，必須要面對讀者、作者的選擇，承擔(dān)市場競爭的風(fēng)險，得有勇氣和能力承擔(dān)優(yōu)勝劣汰的結(jié)果。這種退出機(jī)制是完全按市場規(guī)律運(yùn)行，是市場競爭的結(jié)果。

3 具體的措施

如果是出版社主動退出，自然無需行政主管單位再采取任何措施，只需要依法按程序辦理就可以了。而被動退出機(jī)制則必須有相對應(yīng)的具體措施才能讓出版社合理地、無爭議地退出。

3.1 加強(qiáng)對出版社的監(jiān)管

我國目前尚沒有《出版法》，這一點(diǎn)曾深受眾多學(xué)者質(zhì)疑。其實(shí)，美國、英國、日本、加拿大、德國等國家都沒有一部專門的《出版法》。我國目前實(shí)施的《出版管理?xiàng)l例》在一定意義上就扮演著《出版法》的角色[6]。《出版管理?xiàng)l例》“第八章法律責(zé)任中”，有多條對出版單位的經(jīng)營活動作出了明確規(guī)定和限制。例如，對于出版社“出售或者以其他形式轉(zhuǎn)讓本單位名稱、書號；利用出版活動謀取其他不正當(dāng)利益；擅自中止出版活動超過180日；出版物質(zhì)量不符合有關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)”等行為，可分別依據(jù)第六十六條、第六十七條之規(guī)定，“情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令限期停業(yè)整頓或者由原發(fā)證機(jī)關(guān)吊銷許可證”。簡言之，就是當(dāng)出版社的經(jīng)營活動已經(jīng)違法或者違反《出版管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定時，行政主管部門可直接讓其退出。

3.2 認(rèn)真落實(shí)年度核驗(yàn)制度

《圖書出版管理規(guī)定》（2008年5月1日起施行）對出版社的經(jīng)營活動作出更加具體的約束和更加詳細(xì)的要求。例如，第四十條規(guī)定，“圖書出版單位實(shí)行年度核驗(yàn)制度，年度核驗(yàn)每兩年進(jìn)行一次”。第四十二條規(guī)定，圖書出版單位如果存在“出版導(dǎo)向嚴(yán)重違反管理規(guī)定并未及時糾正；違法行為被查處后拒不改正或者在整改期滿后沒有明顯效果；圖書質(zhì)量長期達(dá)不到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)；經(jīng)營惡化已經(jīng)資不抵債；存在其他嚴(yán)重違法行為”等情形，則不予通過年度核驗(yàn)。“對不予通過年度核驗(yàn)的圖書出版單位，由新聞出版總署撤銷圖書出版許可證，所在地省、自治區(qū)、直轄市新聞出版行政部門注銷登記。”

以上兩條措施與以行政為主導(dǎo)的退出機(jī)制相對應(yīng)，是建立在依法行政基礎(chǔ)上的讓出版社被動退出的有效措施。

3.3 完善并落實(shí)出版社等級評估制度

由評估而建立的退出機(jī)制是一個綜合性的規(guī)則，不是行政性退出，而是從社會效益和經(jīng)濟(jì)效益方面進(jìn)行評估，對出版社的圖書出版能力、基礎(chǔ)建設(shè)和資產(chǎn)運(yùn)營等方面進(jìn)行綜合考察，根據(jù)出版社整體運(yùn)營結(jié)果實(shí)行退出，是建立以市場為主導(dǎo)的退出機(jī)制的主要措施。

對經(jīng)營性圖書出版單位進(jìn)行等級評估是我國出版行政管理改革的重要舉措，首次評估是在2008年，原計劃兩年一次。評估體系在內(nèi)容設(shè)計上包含了全面考察經(jīng)營性圖書出版單位的基本能力、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，能夠反映出版行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀和基本要求。“評估指標(biāo)體系作為一種與資源配置相關(guān)聯(lián)的制度設(shè)計，對行業(yè)的發(fā)展起著重要的規(guī)范和引導(dǎo)作用，是一個行業(yè)從無序走向有序的標(biāo)志，是行業(yè)發(fā)展成熟的標(biāo)志”[7]。通過評估體系，政府可以在制訂規(guī)劃、出臺政策、配置資源等方面，有針對性地幫助不同類型的出版社更好地發(fā)展，并促進(jìn)出版社的優(yōu)勝劣汰。評估的結(jié)果是將參評出版社分成A、B、C、D四類，A類（一級）出版社將獲得更好的出版資源，例如，每年申請的書號數(shù)量不受限制，同時在重點(diǎn)項(xiàng)目申報、國家出版基金的評定中都能得到額外的政策支持。而對于連續(xù)兩次被評為D類（四級）的圖書出版單位，則將實(shí)行退出機(jī)制。

3.4 建立預(yù)警信息系統(tǒng)

在建立出版社退出機(jī)制的過程中，行政主管部門不但要加強(qiáng)事后監(jiān)管，同時要加強(qiáng)事前提醒，當(dāng)出版社的經(jīng)營活動剛出現(xiàn)風(fēng)險時就應(yīng)當(dāng)介入，建立預(yù)警信息系統(tǒng)。預(yù)警信息系統(tǒng)是承接出版社評估機(jī)制與退出機(jī)制的中間環(huán)節(jié)，其主要目的是給那些在經(jīng)營上存在風(fēng)險的出版社一個改進(jìn)的機(jī)會。

對出版社而言，建立預(yù)警信息系統(tǒng)，年度核驗(yàn)是預(yù)警，由評估而引起的退出是最終措施。所以，筆者建議以后對經(jīng)營性圖書出版單位每四年進(jìn)行一次等級評估，這樣評估的結(jié)果將更具有權(quán)威性，更具有實(shí)質(zhì)意義。另外，評估是一個系統(tǒng)工程，需要一定的周期才能得出結(jié)果，如果每兩年進(jìn)行一次，行政主管部門本身、出版社都會覺得時間倉促。

4 事前的準(zhǔn)備

4.1 出版社必須是徹底意義上的企業(yè)

雖說現(xiàn)在的出版社紛紛說自己已經(jīng)完成了轉(zhuǎn)企改制，但相當(dāng)多的出版社的體制改革基本屬于淺耕作業(yè)，處于“前企業(yè)階段”。出版社由“國有事業(yè)單位”脫胎為“國有企業(yè)”之后，又秉承了許多國有企業(yè)的頑疾。如果不是徹底意義上的企業(yè)，即使是推出退出機(jī)制，無論是單位還是出版社的員工都感覺不到真正的壓力，主辦單位和主管部門出面講好話、打招呼的現(xiàn)象必將在所難免。在對出版社的管理中，條塊分割的情況由來已久。新聞出版總署對出版社只進(jìn)行行業(yè)（業(yè)務(wù)）管理，而行政管理則由各自的“主管單位”承擔(dān)，即所謂“誰主管、誰負(fù)責(zé)”。然而，恰恰就是這些“主管單位”時時成為一些“問題”出版社的保護(hù)傘[8]。

從報刊退出的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來看，如果報刊已經(jīng)實(shí)現(xiàn)充分市場化，那么退出操作要簡單得多；但對于傳統(tǒng)事業(yè)單位報刊的退出，其過程要復(fù)雜和困難得多[9]。

4.2 事先確定擬退出的主體

行政性退出畢竟不是主要手段，由市場來作出選擇的退出機(jī)制將是出版社退出的主要形式和途徑。以市場為主導(dǎo)的退出機(jī)制，多采用關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)等市場化手段。

在大多數(shù)時候，出版社的退出并不是“突然死亡”。以下三類情況將作為出版社退出的主體：第一，市場生存能力弱化，既無優(yōu)質(zhì)的作者資源，也無暢通的營銷渠道，基本依靠與民營書業(yè)合作、日漸“空殼化”的出版社；第二，經(jīng)營不善、長期虧損、負(fù)債嚴(yán)重，已經(jīng)成為主辦和主管單位負(fù)擔(dān)的出版社；第三，在上一次評估中被評為D類的出版社。

與事前準(zhǔn)備工作相對應(yīng)，還得有相應(yīng)的事后處理機(jī)制。要重視解決出版社退出之后的各種問題，處理好各種關(guān)系，因?yàn)檫@事關(guān)社會的穩(wěn)定與和諧。事后處理機(jī)制主要包括人員的妥善安置、債權(quán)債務(wù)的合理處理等。

建立出版社退出機(jī)制，無論是對當(dāng)下還是未來的中國出版業(yè)都具有十分重要的意義。在操作過程中，其諸多細(xì)節(jié)如步驟、方法、事后處理機(jī)制與配套措施等的設(shè)計將考驗(yàn)我們的耐心和智慧。優(yōu)勝劣汰既是生物的進(jìn)化規(guī)律，也是行業(yè)發(fā)展的必由之路。即便是完整的退出機(jī)制出臺之后，仍然沒有一家出版社符合退出條件而退出，這也恰恰說明了因?yàn)橛型顺鰴C(jī)制的存在而促使每一家出版社都發(fā)展得更好了，說明出版業(yè)進(jìn)一步壯大了，或者這也是出臺出版社退出機(jī)制的作用和目的所在。

注 釋

[1]夏秀淵.我國市場退出機(jī)制的缺陷及對策研究[J].商業(yè)時代，2009（3）：50

[2]陳春建.對市場主體退出制度中幾個基本問題的思考[J].工商行政管理，2004（12）：21

[3]楊曉芳.中小學(xué)教輔材料出版發(fā)行管理亟待加強(qiáng)：訪新聞出版總署出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展司負(fù)責(zé)人[J].中國出版，2011（8，下）：3-4

[4]黃先蓉.我國出版客觀管理的現(xiàn)狀、問題及對策研究[J].出版科學(xué)，2008（3）：13

[5]譚云明，欒明月.試論我國報刊退出機(jī)制的建立與完善[J].新聞界，2007（1）：13

[6]黃先蓉，周瑩珣.中外出版業(yè)宏觀管理體系比較研究[J].新聞前哨，2008（9）：28

[7]朱勝龍.出版單位等級評估將促進(jìn)優(yōu)勝劣汰[J].出版參考，2008（10，下）：12

[8]馬業(yè).退出為何這樣難[J].新觀察，2006（6）：20

[9]劉繼楊.從兩家報紙的“退出”看報刊退出機(jī)制試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)[J].中國記者，2010（4）：78

（收稿日期：2012-11-20）