我國出版監管制度之反思與完善

[摘要]我國出版監管制度不僅預防性監管機制比較薄弱，而且充分合理監管的程度低下，積極監管功能弱化以及立體性監管機制缺乏。產生這些問題的根源在于對出版監管制度建構的法理基礎缺乏應有的認識。因此，必須在對出版監管制度建構的法理基礎認識充分的基礎上，增強出版監管制度的預防性監管機制，提高出版監管制度的監管機能，強化出版監管制度的監管功能，并構建出版監管制度的立體性監管體系。

[關鍵詞]出版監管 制度 問題 建設

[中圖分類號]G231 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-5853 （2013） 02-0057-07

自1997年以來，我國陸續出臺了《出版管理條例》《音像制品管理條例》《印刷業管理條例》《圖書出版管理規定》《電子出版物出版管理規定》《期刊出版管理規定》《出版物市場管理規定》《復制管理辦法》等法規和部門規章，基本形成了我國出版監管制度的體系框架，對規范出版行為、發展和繁榮具有中國特色社會主義出版產業和出版事業、保障公民依法行使出版自由的權利、促進社會主義精神文明和物質文明建設都起到了非常重要的作用。但面對文化大發展和建設的新形勢，我國出版監管制度仍存在諸多缺漏，無法全面遏制出版違法行為、保護出版當事人的合法權益以及對出版市場發展進行有效規范。因此，可以肯定地認為，對我國出版監管制度作進一步的完善是非常必要的。

1 對我國出版監管制度之反思

從我國出版監管制度的現狀來看，主要存在以下缺陷。

1.1 出版監管制度的預防性監管機制薄弱

第一，對設立出版單位的資格標準規定不夠完善，導致出版行政主管機關的初始監管功能難以發揮。通常說來，出版行政主管機關的監管是從出版單位市場準入開始的，這是因為，出版單位是出版市場中最活躍和最基礎的主體，所以，設立出版單位的資格標準對出版行政主管機關的初始監管有著重大影響。而《出版管理條例》《音像制品管理條例》《圖書出版管理規定》《電子出版物出版管理規定》《期刊出版管理規定》等法規和部門規章并沒有賦予出版行政主管機關對設立出版單位的資格標準解釋的權力，因此，在設立出版單位資格標準不完備的情況下，勢必會使出版行政主管機關的監管無法保持中立而具有一定的傾向性甚至片面性。眾所周知，對設立出版單位資格標準的確立，只能是唯一的，因此，出版行政主管機關在監管時應按照唯一標準進行，沒有可選擇的空間和比較的方案，只有這樣，出版行政主管機關的初始監管才是有效的。目前，《出版管理條例》《音像制品管理條例》《圖書出版管理規定》《電子出版物出版管理規定》《期刊出版管理規定》等法規和部門規章雖然對設立出版單位的資格標準作出了規定，但過于原則，操作性不強，不利于出版行政主管機關進行正常監管和作出理性判斷。

第二，對出版單位資格瑕疵缺乏規定，導致出版行政主管機關對出版單位的監管難以到位。在出版市場中，出版單位有著舉足輕重的地位，它不僅推動著出版市場的發展，而且對出版市場秩序有著決定性影響。在這種情況下，出版單位的資格是非常重要的，無論是進入出版市場之前還是進入出版市場之后，均應是合法有效的，資格上不能有半點瑕疵，否則，會造成出版市場的混亂。然而，《出版管理條例》《音像制品管理條例》《圖書出版管理規定》《電子出版物出版管理規定》《期刊出版管理規定》等法規和部門規章對出版單位資格瑕疵并沒有規定，由此使出版行政主管機關很難對出版單位進入出版市場之前進行“靜態”監管，同時，也很難對出版單位進入出版市場之后動態監管，以及相應監管權力和義務的配置。

1.2 出版監管制度的充分合理監管程度低下

第一，對監管標準沒有進行規定，導致出版行政主管機關的監管質量降低。作為出版監管的準繩和尺度的監管標準，對于保證出版行政主管機關的監管質量具有重要意義，它不僅為出版行政主管機關的監管提供了客觀的依據和指南，使其監管符合標準，而且促進了出版行政主管機關監管行為的統一與規范，從而降低了出版行政主管機關的監管成本，還為出版行政主管機關在監管上提供了一種責任要求，有助于出版行政主管機關提高監管質量。但目前未在《出版管理條例》《音像制品管理條例》《印刷業管理條例》《圖書出版管理規定》《電子出版物出版管理規定》《期刊出版管理規定》《出版物市場管理規定》《復制管理辦法》等法規和部門規章中對出版監管標準進行規定，因此，出版行政主管機關的監管質量難以得到保證。

第二，對監管程序缺乏規定，導致操作上存在障礙，使出版行政主管機關的監管作用無法有效發揮，不利于我國出版產業和出版事業發展與繁榮的促進，以及對公民出版自由權利的保障。監管程序的功能在于通過程序參與者的角色定位而明確其權利（權力）義務（職責），使其各司其職又互相牽制，從而減少恣意的發生[1]。但目前《出版管理條例》《音像制品管理條例》《印刷業管理條例》《圖書出版管理規定》《電子出版物出版管理規定》《期刊出版管理規定》《出版物市場管理規定》《復制管理辦法》等法規和部門規章沒有規定出版監管程序，因此，出版監管成為一個只是出版行政主管機關對出版單位、印刷或者復制單位、從事出版物發行業務的單位、出版物進口經營單位等主體權利漠視而恣意的過程，不僅難以達到對出版單位、印刷或者復制單位、從事出版物發行業務的單位、出版物進口經營單位等主體絕對權利的限制，而且難以達到對出版行政主管機關絕對權利的限制，甚至難以保證出版單位、印刷或者復制單位、從事出版物發行業務的單位、出版物進口經營單位等主體機會的公平。由于出版監管程序是出版行政主管機關與出版單位、印刷或者復制單位、從事出版物發行業務的單位、出版物進口經營單位等主體之間聯系的紐帶，在出版監管程序缺乏的情況下，這就意味著出版行政主管機關的監管沒有載體，而導致寸步難行，也無法實現監管的目標。

第三，對監管范圍規定過于狹窄，導致出版行政主管機關的監管無法達到合理的邊界。目前《出版管理條例》《音像制品管理條例》《印刷業管理條例》《圖書出版管理規定》《電子出版物出版管理規定》《期刊出版管理規定》《出版物市場管理規定》《復制管理辦法》等法規和部門規章規定的監管范圍僅限于對出版物的內容、編校、印刷或者復制、裝幀設計，出版物的發行、進口交易，出版單位是否具備行政許可的法定條件，出版人員的職業素質和專業技能等方面的監管，而對選題、出版之前計劃的編制、出版計劃執行情況、委托印刷或復制情況、出版合同的履行情況、出版市場運行情況等方面沒有實施監管，因此，沒有達到對出版行為的合理監管，留有死角。

1.3 出版監管制度的積極監管功能弱化

由于《出版管理條例》《音像制品管理條例》《印刷業管理條例》《圖書出版管理規定》《電子出版物出版管理規定》《期刊出版管理規定》《出版物市場管理規定》《復制管理辦法》等法規和部門規章忽視了出版行政主管機關對秩序與公平實現的需求，因此，將其置于勢微的地位，使出版行政主管機關對出版市場消極監管，而不是積極監管。眾所周知，出版市場在一定程度上是文化市場，具有特殊性，它需要出版行政主管機關積極地進行監管，但積極監管功能的發揮有賴于出版行政主管機關職能的全面和多方位實現。目前，我國出版行政主管機關存在如下問題：一是對出版行政主管機關的監管權限規定得太窄。通常情況下，出版不僅關涉出版產業和出版事業的發展與繁榮，而且關涉公民出版自由權利的實現，還關涉社會主義精神文明和物質文明的建設，客觀上要求出版行政主管機關有更大的監管權限去對違法事務進行處理，這既是對出版監管制度有效實施的前提，也是對出版監管制度有效實施的保證。雖然《出版管理條例》《音像制品管理條例》《印刷業管理條例》《圖書出版管理規定》《電子出版物出版管理規定》《期刊出版管理規定》《出版物市場管理規定》《復制管理辦法》等法規和部門規章規定了出版行政主管機關享有一定的監管權，但所規定這些監管權限難以全面履行其職能，使出版監管無法實現秩序與公平的目的。二是在出版行政主管機關中沒有設置專門的監管機構。出版是一種文化傳播，它不僅需要豐富的專業知識，而且需要嚴謹的程序作保障，更需要一批專業人士參與，因此，出版活動離不開由既通曉現代出版知識又掌握出版市場運行規律的專門機構的監管。我國目前正缺乏這樣的監管機構，使出版專門的監管職責無法真正落實與履行，導致專門監管工作變為對書面材料進行橡皮圖章式的“審核”。

1.4 出版監管制度的立體性監管體系缺乏

第一，過分注重事后監管，對事前監管缺乏。目前我國還沒有形成對出版的有效監控，在許多方面的約束性不夠突出，因此，導致選題、出版計劃的編制、執行、委托印刷或復制、發行、進口交易等方面存在一定的隨意性。尤其是《出版管理條例》《音像制品管理條例》《圖書出版管理規定》《電子出版物管理規定》《期刊出版管理規定》等法規和部門規章對出版單位的選題、出版計劃的編制和審批程序沒有作出規定，這使出版單位的選題、出版計劃的編制和審批程序不可能產生制約性，所以，出版單位對選題、出版計劃的人為的、不合理的變更較為普遍。可見，我國的出版行政主管機關的監管并非從出版單位的選題、出版計劃的編制這一環節開始，而是將監管的重心后移，放在事后的監管上。

第二，所構建的“內部監管”不健全。根據《出版管理條例》《音像制品管理條例》《印刷業管理條例》《圖書出版管理規定》《電子出版物出版管理規定》《期刊出版管理規定》《出版物市場管理規定》《復制管理辦法》等法規和部門規章的規定，目前的出版監管主要是由出版行政主管機關、出版單位的主辦單位及其主管機關的監管貫穿于出版活動的整個過程，以及印刷或者復制單位、從事出版物發行業務的單位、出版物進口經營單位等主體之間的互相監督。這種“內部監管”的優點在于不僅具有靈活性，而且具有及時性，還在監管與效率之間容易達到平衡。由于這種“內部監管”是以縱向監管為主，橫向監管為輔的模式，因此，從宏觀上實施監管較為困難。同時，各個監管系統相互獨立并有著自己的功能，導致互相之間缺乏制約，無法形成有機的整體。

第三，沒有對公民和社會組織的監督予以規定，導致“外部監管”乏力。在出版監管體系中，雖然出版行政主管機關的“內部監管”十分重要，但也有“失靈”、效率低下以及出現腐敗的時候，因此，需要發揮“外部監管”的作用，如審計、監察等部門的監管。它們不僅具有嚴格的法律形式，而且產生直接的法律效力，起到明顯的威懾和預防作用。不過，它們的監管主要側重于事中和事后監管[2]，也無法做到全面、隨時隨地的監管，所以，離不開公民和社會組織的監督。它們應是出版監管體制中最為重要的主體。然而，《出版管理條例》《音像制品管理條例》《印刷業管理條例》《圖書出版管理規定》《電子出版物出版管理規定》《期刊出版管理規定》《出版物市場管理規定》《復制管理辦法》等法規和部門規章未對公民和社會組織監督作出規定，使“外部監管”乏力。

上述問題的存在雖然原因是多方面的，但最不可忽視的原因是我們對出版監管制度建構的法理基礎缺乏應有的認識。因此，對出版監管制度的完善，首先應厘清出版監管制度建構的法理基礎。

2 出版監管制度建構之法理基礎

2.1 出版監管制度對秩序價值的追求

“秩序總是意味著社會進程中某種程度的關系的穩定性、結構的一致性、行為的規則性、進程的連續性、事件的可預測性、人身財產的安全性”[3]。而“作為規則的外在形態之一的法律與秩序有著千絲萬縷的聯系，自從國家產生以來，不存在離開法律的秩序的社會，秩序作為法律的至愛追求，甚至可以等同于法律”[4]。作為具體法律制度的出版監管制度，其自身無疑是以秩序為價值。換言之，它是通過法律規范對出版市場秩序及出版監管秩序的建立和維護，以促進出版產業和出版事業健康、穩定的發展。就出版市場秩序而言，通過出版監管制度對出版單位、印刷或者復制單位、從事出版物發行業務的單位、出版物進口經營單位等主體市場準入條件和資格進行規范，并建立有效的出版單位、印刷或者復制單位、從事出版物發行業務的單位、出版物進口經營單位等主體參與出版活動的監控體系。例如：對設立出版單位資格標準的確立，能夠保證進入出版市場的出版單位是符合法律要求的主體，使整個出版市場的運行既穩健又安全；對出版單位資格瑕疵的規定，能夠保證出版單位始終是適格的主體，使出版市場變得有序。就出版監管秩序而言，“由于法律對權力的無限制的行使設定了障礙，并試圖維持一定的社會平衡，所以在許多方面都必須將它視為社會生活中的限制力量”[5]。因此，“掌握權力的人必須受到法律的制約，并服從于法律的強制力”[6]。通過出版監管制度，一方面從實體上嚴格界定出版行政主管機關的權力范圍，防止權力的過度膨脹而對出版單位、印刷或者復制單位、從事出版物發行業務的單位、出版物進口經營單位等主體不當干預，甚至否認它們作為市場主體的獨立性、自主性，實現出版監管的秩序化；另一方面從程序上明確出版行政主管機關實施監管行為的步驟和程序，使其權力運行規則化、制度化，維護出版監管秩序。

2.2 出版監管制度對效率原則的貫徹

眾所周知，效率或效益，“即以最少的資源消耗取得同樣多的效果，或以同樣的資源消耗取得最大的效果。除此之外，效率還意味著根據預期目的對社會資源的配置和利用的最終結果的社會評價，即社會資源的配置和利用使越來越多的人改善境況而同時又沒有人因此而境況變壞，則意味效率提高了。如果說前一種意義的效率是屬于經濟效益，后一種意義的效率則是社會效益”[7]。效率原則在出版監管制度中的貫徹，既是出版監管適應出版市場發展的必然要求，也是出版監管制度作為法律制度內在的要求。第一，從實踐涵義的角度來看，出版監管制度所追求的效率不僅包括出版監管的經濟效率，即通過監管的作用，使出版單位、印刷或者復制單位、從事出版物發行業務的單位、出版物進口經營單位等各類主體之間的正當競爭，以提高出版的整體效率，而不是導致出版效率的喪失，而且包括出版監管的行政效率，即出版行政主管機關應以最少的監管費用的支出實現最多的監管目標。這就要求出版行政主管機關依精簡原則合理設置內部機構，明確職責，提高監管的運行效率。第二，從制度對資源配置和利用效率的角度來看，出版監管制度所追求的效率應包括出版監管制度的規范效率和制度效率。一方面要求出版監管制度的內容不僅具有科學性、概括性，而且具有公正性、權威性和現實性，同時，既要對出版運行實踐進行深刻而透徹的反映，也要將出版產業和出版事業未來發展目標的實現作為重點，促進出版產業和出版事業的繁榮與進步，并提供更為廣闊的制度空間；另一方面要求出版監管制度不僅在體系上是完整的、結構上是合理的，而且在內容上有利于執行和遵守。此外，還應包括經濟效益與社會效益的統一。雖然出版監管制度的規定都是以獲取經濟效益為出發點，但是，出版單位、印刷或者復制單位、從事出版物發行業務的單位、出版物進口經營單位等主體所追求的經濟效益又必須符合社會整體利益的要求，畢竟出aKa3tCsfbBf7nMx5RA8TfA==版具有突出的社會公共利益性。因此，出版監管制度必須做到經濟效益與社會效益的統一。

2.3 出版監管制度對公民出版自由權利的保障

“沒有出版自由，其他一切自由都是泡影”[8]。在一個民主與法治的國家里，應當允許各種不同的思想發表出來，出版自由就是一種個人表達思想的自由權利。對出版自由的保障，就是對表達自由思想的個人權利的保障。它作為憲法權利與人權，國家有義務不斷完善和健全出版制度，減少其實現的困難和障礙。但是，要真正實現這項權利，還須出版監管制度的有效保障。具體表現為：第一，通過出版監管制度對出版行政主管機關的監管格局進行合理設計，促進公民在出版物上自由表達自己對國家事務、經濟和文化事業、社會事務的見解和意愿，自由發表自己從事科學研究、文學藝術創作和其他文化活動的成果，嚴禁出版行政主管機關以不合法的理由限制、剝奪公民出版自由權利。第二，通過出版監管制度為實現出版監管的目的對出版單位、印刷或者復制單位、從事出版物發行業務的單位、出版物進口經營單位等主體設計諸多限制性規范，這些主體必須遵守，即“不論具體情況如何，對于具有相同的特點，根據這些特點，法律將他們劃分為同一類型的人，法律在適用時不能有所例外”[9]。對于那些阻礙公民出版物的出版，利用其優勢地位侵犯公民出版自由權利的出版單位、印刷或者復制單位、從事出版物發行業務的單位、出版物進口經營單位等主體，出版行政主管機關必須采取強有力的措施予以嚴厲禁止，以保障公民出版自由權利。第三，為了保障公民出版自由權利，應以必要的程序作保證。程序的實體意義主要表現為“正當過程”，它能夠起到限制政府濫用權力的作用[10]。因此，通過出版監管制度明確規定出版行政主管機關的監管程序，即實施監管的具體程式、步驟、方法。對這個程序的執行過程，就是對公民出版自由權利保障的過程。

3 完善我國出版監管制度之構想

基于上述的思考，以及針對我國出版監管制度存在的不足，筆者認為，應當采取以下措施對出版監管制度進行完善。

3.1 增強出版監管制度的預防性監管機制

出版秩序的形成是建立在出版監管制度中預防性監管機制基礎之上的，是預防性監管機制運行的結果，沒有預防性監管機制的存在，出版秩序難以形成。同時，它的有效性是由預防性監管機制所展現的對出版監管參與的廣泛程度和深度所決定的。因此，對預防性監管機制的增強，不僅能夠促進出版秩序的形成，而且提升了出版秩序形成的有效性。

有鑒于此，第一，完善設立出版單位的資格標準。也就是將《出版管理條例》《音像制品管理條例》《圖書出版管理規定》《電子出版物管理規定》《期刊出版管理規定》等法規和部門規章中關于設立出版單位的資格標準的規定作進一步的具體化。例如：把設立出版單位的資格標準分為“基本資格標準”和“特定資格標準”兩類，“基本資格標準”是針對設立出版單位的一般資格條件加以規定的，只要滿足這個基本條件，出版單位就可以設立。至于“特定資格標準”，則主要涉及有關類別、經驗、技術手段等方面的特殊要求。根據我國現階段出版業發展和社會性規制的實際情況，在設立出版單位的資格標準上，可采取多種方式。一是建立按專業劃分出版單位類別的資格認證制度。其中，對于綜合類、社科類、文藝類、民族類出版單位的設立，采取較為嚴格的資格標準，即不僅要滿足“基本資格標準”，而且要滿足“特定資格標準”；對于科技、教育、少兒、美術、古籍等出版單位的設立，則采取較為普通的資格標準，即滿足“基本資格標準”就可以。二是在打破出版單位經營范圍規制的基礎上，可根據設立出版單位的不同所有制形式，區別對待設立的資格標準，適當擴大非國有出版單位的設立[11]。第二，對出版單位資格瑕疵的規定。對出版單位資格瑕疵作出規定是構建我國出版單位資格認證制度的重點，在《出版管理條例》《音像制品管理條例》《圖書出版管理規定》《電子出版物管理規定》《期刊出版管理規定》等法規和部門規章中可以作出如下規定：出版行政主管機關在任何時候發現出版單位提交的關于資格方面的資料為虛假資料或在實質性方面失真，即應取消出版單位的資格；對出版單位資格瑕疵如果出版行政主管機關提出要求，出版單位未能迅速矯正弊端，可取消出版單位的資格[12]。

3.2 提高出版監管制度的監管機能

第一，對出版監管標準進行規定。從本質上看，出版監管標準是一種認識，也是一種具有可接受性的客觀依據，它不僅為出版行政主管機關的監管提供了標準和尺度，而且反映了出版行政主管機關與監管對象和內容之間的現實聯系。由此看來，出版行政主管機關要正確履行監管職責，就離不開出版監管標準。因此，應在《出版管理條例》《音像制品管理條例》《印刷業管理條例》《圖書出版管理規定》《電子出版物出版管理規定》《期刊出版管理規定》《出版物市場管理規定》《復制管理辦法》等法規和部門規章中規定出版監管標準，但必須遵循主觀性與客觀性相統一的原則，同時，既對出版單位、印刷或者復制單位、從事出版物發行業務的單位、出版物進口經營單位等主體意愿和利益予以體現，也對出版發展規律和要求予以體現，還要對出版政策因素進行考慮。

第二，對出版監管程序予以規定。出版監管程序是一種新型程序規范，是為了滿足出版監管的需要而產生的。因此，應在《出版管理條例》《音像制品管理條例》《印刷業管理條例》《圖書出版管理規定》《電子出版物出版管理規定》《期刊出版管理規定》《出版物市場管理規定》《復制管理辦法》等法規和部門規章中對出版監管程序作出如下規定：其一，受理程序。它是出版監管程序的初始程序，因以下幾種情況而啟動：一是出版單位的主辦單位及其主管機關的交付；二是出版單位、印刷或者復制單位、從事出版物發行業務的單位、出版物進口經營單位等主體的提起；三是因爭議而提起。其二，聽證程序。它是現代民主政治的產物，其目的在于出版行政主管機關能夠聽取當事人的意見，不僅有助于落實當事人的一些權利，而且給當事人提供了質證和辯解的最好機會和方式，因此，應確立聽證程序。它的內容包括：首先，出版行政主管機關須在舉行聽證會之前告知當事人關于聽證會的日期、地點以及聽證的內容。當事人被告知后必須按時到會聽證，否則，將受到處罰[13]。其次，除涉及商業秘密和國家秘密之外，聽證會應公開舉行，在出版行政主管機關的主持下，允許聽證雙方以事實為根據和以法律為準繩進行辯論。最后，聽證過程必須以記錄的形式保存下來，作為出版行政主管機關處理的依據。

第三，對出版監管范圍的擴大。從科學和理性的角度來看，在《出版管理條例》《音像制品管理條例》《印刷業管理條例》《圖書出版管理規定》《電子出版物出版管理規定》《期刊出版管理規定》《出版物市場管理規定》《復制管理辦法》等法規和部門規章中對出版監管范圍的擴大應根據一定的條件，否則，將是一種盲目的行為。通常要滿足以下條件：一是特定性。必須是由出版監管對象實施的行為，其他的行為不能納入出版監管的范圍。二是公共管理性。成為出版監管范圍中的對象必須是一種職責行為，是從事具有社會公共利益性的出版活動所作出的行為。三是法律性。納入出版監管范圍的行為應該是一種法律行為，是履行法定義務或約定義務的行為。這就是擴大出版監管范圍的標準。有鑒于此，應將選題、出版之前計劃的編制、出版計劃執行情況、委托印刷或復制情況、出版合同的履行情況以及出版市場運行情況等方面的內容納入監管的范圍，這是一種合理選擇，使出版行政主管機關的監管有恰當的邊界。

3.3 強化出版監管制度的監管功能

在出版領域中，出版行政主管機關是重要的監管主體，對出版監管制度的積極監管功能進行強化，意味著不僅要提高出版行政主管機關的整體地位，而且要提高出版行政主管機關對出版單位、印刷或者復制單位、從事出版物發行業務的單位、出版物進口經營單位等主體的實質性作用。這需要真正賦予出版行政主管機關足夠的職權，尤其是獨立的監管權，并建立專門的監管機構，只有這樣，才能使出版監管制度的積極監管功能發揮出來，并提高監管效率，實現出版有序與公平的要求。因此，第一，對出版行政主管機關的監管權限擴大。雖然在《出版管理條例》《音像制品管理條例》《印刷業管理條例》《圖書出版管理規定》《電子出版物出版管理規定》《期刊出版管理規定》《出版物市場管理規定》《復制管理辦法》等法規和部門規章中規定了出版行政主管機關享有對出版物的內容、編校、印刷或者復制、裝幀設計等質量方面實施監督檢查權，對涉嫌違法從事出版物出版、印刷或者復制、進口、發行等活動的行為進行查處的權力，對出版單位綜合評估權等，但這些權力對保障監管工作有序進行不太足夠。在這種情況下，為了保證出版行政主管機關有效履行職能，還必須具備以下權力：一是事前審查權。它是指出版行政主管機關對出版事務的前期審核與檢查的權力，例如：出版單位在選題和出版計劃通過之前或之后的法定時間內將選題和出版計劃送交出版行政主管機關，由其進行合法性審查。二是特別調查權。它是指出版行政主管機關在審查爭議時，有權調閱相關文件和材料，并作出決定的權力。目前各級出版行政主管機關對情況的了解主要是通過看材料、聽下級匯報以及檢查等方式，但這些方式不易發現與弄清問題，即使發現與弄清了問題，要公正、準確、及時地解決也很困難。因此，賦予出版行政主管機關特別調查權是非常必要的。第二，在出版行政主管機關中設置專門的監管機構。由于出版監管的專業性極強，其作業也精細，因此，需要專門的監管機構去開展這方面的工作，這不僅可以改變目前對專門監管職責無法履行或不當履行的尷尬局面，而且可以增強出版監管的客觀性與獨立性。

3.4 建立出版監管制度的立體性監管體系

第一，建立以事前和事中監管為主，事后監管為輔的機制。出版是一個有序過程，每一環節都離不開監管。如選題、出版計劃的編制出版合同的簽訂、履行、委托印刷或復制、發行、進出口交易等，都需要監管的保證。事前監管是出版行政主管機關對出版監管對象進行的出版活動之前的監管，它不僅可以減少事中和事后監管的盲目性，而且可以防患于未然。其主要內容是對選題和出版計劃的監管。因為選題和出版計劃是出版活動的第一道關口，也是整個出版過程中一個非常關鍵的環節。從源頭上控制盲目出版、重復出版和非法出版等問題，所實施的監管才是有效的監管[14]。事實上，對出版的監管是為了防止不當的出版行為，絕非是對不當出版行為的事后調查。因此，出版監管體系的重心不在事后監管，而在事前和事中監管。事中監管主要是對出版計劃執行情況、委托印刷或復制情況、出版合同的履行情況、出版市場運行情況等方面進行監管，它是出版監管體系中的重要一環，如果失去事中監管，那么整個監管體系就變成一種責任追究機制。因事中監管實效不僅是由出版行政主管機關得到出版活動的全面與真實信息的程度決定，也是由記錄出版單位、印刷或者復制單位、從事出版物發行業務的單位、出版物進口經營單位等主體行為結果的系統和出版單位及出版物進口經營單位報告系統的完善程度和面向出版行政主管機關的開放程度決定。事后監管主要是對出版行為結果的監管，看是否存在不合法或不符合出版政策的問題，并對相關負責人予以責任追究。但往往發現問題比追究責任更困難，這是因為出版的效果不僅受國家出版政策、出版單位、印刷或者復制單位、從事出版物發行業務的單位、出版物進口經營單位等主體競爭程度的影響，而且受出版行政主管機關監管水平等因素的影響，同時，很難將這些因素的影響程度加以準確區分。因此，出版行政主管機關對出版行為的結果進行評價的方式主要是對出版計劃執行情況、委托印刷或復制情況、出版合同的履行情況、出版市場運行情況等方面的檢查權和對特定事項的調查權。通過對出版計劃執行情況、委托印刷或復制情況、出版合同的履行情況、出版市場運行情況等方面的檢查和對特定事項的調查，在形成可靠結論的基礎上，對出版單位、印刷或者復制單位、從事出版物發行業務的單位、出版物進口經營單位等主體采取相應的法律措施。

第二，對公民和社會組織的監督予以規定，健全以社會力量為核心的出版監管制度。為了消除“內部監管”的失靈、效率低下以及出現腐敗的現象，在強化審計、監察等部門監管的同時，必須借助社會的監督力量，鞏固和提升“內部監管”。在整個出版監管體系中，公民和社會組織的監督是不容忽視的。因為出版行為承載著知識、信息的傳播，思想、文化的交流和意見的表達，它需要公民和社會組織的監督，況且，這種監督是國家監管的社會基礎。在一個民主和法治的國家里，不可能沒有公民和社會組織的監督[15]。因此，在《出版管理條例》《音像制品管理條例》《印刷業管理條例》《圖書出版管理規定》《電子出版物出版管理規定》《期刊出版管理規定》《出版物市場管理規定》《復制管理辦法》等法規和部門規章中規定公民和社會組織的監督，健全以社會力量為核心的監管制度，有利于做到“內部監管”與“外部監管”的有機結合。

注 釋

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（收稿日期：2012-12-24）