印尼防災信息空間和防災教育現狀考察實錄

印尼為世界上最大的群島國家，處于環太平洋地震帶中，有著數百座火山，長期遭受地震、海嘯、洪水、火山噴發等諸多自然災害，而且建國后政治不穩定，經濟發展緩慢，造成各類城市基礎建設很不完善，無法達到像日本等發達國家的防災高水平建設標準，因此在這種和災害共生的環境中印尼有著非常特殊的防災減災經驗。由大阪大學國際協作中心（GLOCOL：Global Collaboration Center）主辦的海外實地研究（Field Study）中就包括調查印尼防災教育情況，該研究獲得專項經費支援，每年選派師生到各個國家進行專題學習調研，以國際化視角發現問題，從實地考察中學習知識。筆者在2013年9月15日至24日隨大阪大學吉富志津代副教授參與了印尼防災社區調查活動，走訪了印尼日惹附近的災區地方政府機關、Gadjah Mada University、COMBINE Resource Institution及各類社區團體，就印尼當地防災教育的實際情況進行了實地考察，雖然發現印尼有著一些局限和問題，但是針對我國類似地形地區的防災信息空間建設和防災教育，仍然有不少值得借鑒和學習的地方。

● 因地制宜、靈活解決問題

印尼的自然條件非常復雜。首先，國家由1.7萬多個島嶼組成，造成國土狹長，交通不便，還有5500多條河流，再加上地處赤道附近一年只分雨季和干季，經常在雨季爆發洪水、泥石流，而在干季則旱災不斷。其次，Sumatra、Java、Bali、NusaTenggra、Maluku、Sulawesi和Irian Jaya等地區都是處于環太平洋地震帶，僅蘇門答臘島（Sumatra）過去百年間5級以上地震就發生過15次。再次，就是有著130多座活火山，其中75座極其危險，以印尼第二大城市日惹附近的默拉皮火山為例，該火山每隔4年爆發一次，被國際地球化學和火山學協會列為應當加強監督與研究的全球16座火山之一，火山爆發最可怕的是火山碎屑流、巖漿、地震和劇毒氣體，接著還有火山灰、泥石流等二次災害。在2010年10月26日默拉皮火山的噴發中，當地上千人死亡，至今仍然還造成幸存者飽受長期皮膚病、呼吸系統疾病等折磨。雖然火山可怕，但是由于火山爆發頻繁帶來的優質土壤和礦石資源，使得附近農業和采礦發展迅速，反倒是火山地區人口稠密。另外，還有眾多森林地帶，旱季易發生火災，空氣污染也造成霧靄連連，而且政治宗教、恐怖襲擊、石油泄漏等造成的人為災害也不少。面對這種復雜的情況，印尼采取的辦法就是國家引導，地區自救，再加上尋求各類國際支援，不拘一格地以各類辦法積極尋求解決方案。

在官方組織機構上，有著印尼國家災害管理局（（BAKORNAS PB）和各級地區災害管理部門負責災害預防、政策制定、救災活動、相關機構協調等工作，部分涉及防災教育、防災訓練等內容，再加上BMKG（Agency for Meteorology， Climatology and Geophysics）和各地的監測機構、媒體中心等各類預警機構。但是很可惜，在實地調查中發現印尼民眾很難直接獲得國家支援，也很少去直接關注監測預警機構的信息，原因在于地方政府機構經費、人手有限，人均收入偏低的地區連電視等設備都很少，至于用電腦上網、手機上網的費用更是難以承受，信息溝通困難。用于防災教育的經費有限，大部分經費都是交由政府相關機構和大學，很難落實到受災一線群眾當中，效果相當有限。在日惹的海嘯災區和火山噴發災區的走訪中并未發現有人受過國家組織的防災訓練，防災手冊也并非統一發放。另外，印尼防災減災方面的法律欠缺，2007年才通過《災害管理法》，但落實緩慢，政策制度不完善，政府組織的防災教育和訓練幾乎沒有，沒有相關的防災教材，應急預案也僅僅是在紙面上，沒有具體演練過，也沒有關于臨時住宅建設、救災資源儲備及調配的詳細內容。例如，2010年的海嘯和火山的災區中臨時住宅主要是帳篷，而竹制臨時住宅則是在災后三個多月才建設成，數量有限，只能以抽簽進行，并且僅有電力供應，自來水、電視、網絡是完全不在建設計劃當中。

為解決這些問題，首先政府鼓勵社區團體進行防災減災行動。由于通信交通等基礎設施不發達，所以發生災難后政府援助常不能及時到位，而社區團體填補了這一空白。社區團體可以在政府機構注冊，從政府那可以獲得一定的信息來源、資金支援和政策支持。社區防災體系則以志愿者和當地群眾為主，采用手機等各類手段進行信息溝通，在防災上采用的是靈活的土辦法，如分派志愿者去某些地點長期進行人為監控，一有情況采用步話機或者手機匯報情況，集中多個社團力量一起商議解決問題。例如，本次采訪的CRI（COMBINE Resource Institution）是2001年在日惹成立的較大的NPO，主要進行信息系統開發、信息通信技術的咨詢和培訓、支援建設當地社區媒體等活動。以該機構為中心，集合5家廣播臺組建的Jalin merapi系統在災后物資發放、人員確認等方面起到了非常大的作用。現在該系統擴展到8家廣播臺，每3個月舉行一次例會，互換信息，共同解決問題。

其次，國家同時大力推動志愿者深入一線進行服務，以“自然災害志愿者項目”為例，該項目由印尼社會事務部發起，已有數萬人參加，其中年輕人不在少數。本次走訪的Gadjah Mada University為印尼規模最大的學校，學校要求所有大學生必須去社區團體當志愿者，成為學分制課程的一部分。

除上述外，政府還鼓勵建立各類博物館和訓練中心，本次走訪的幾個災難博物館都是由NPO或者當地居民自發組織建立的，主要展示災害中的實物，如倒塌的房屋、動物尸骨、受熱變形的摩托車等。雖然條件比較簡陋，沒有電子化展示設備，山頂上的小型博物館沒有電話、電視，手機也經常沒有信號，但是博物館處于災區中心，所有來客都能夠直接體會到災難的巨大破壞力，能夠起到一定的警示作用，博物館的運營也和NPO及各類社團緊密合作，積極推廣各類防災信息。走訪的防災訓練中心受到聯合國、紅十字會、JICA國際防災研修中心等各類機構而來的資金和培訓支援，積極開發各類訓練活動和演示設備，在災后重建中也起到了重大作用。比如，在Disaster Center Oasis博物館中還能見到各類技術的靈活利用，向群眾展示緊急醫療救護、地震模擬設備、房屋防震結構化等內容。

● 靈活利用有限的信息通信設施

印象最深的就是當地靈活利用各類有限的設備積極進行防災活動。由于印尼道路交通建設和通信基礎設施建設非常遲緩，印尼政府推行的USO項目（Universal Service Obligation Project）目標是為所有印尼公民提供電力服務以及電話等通信服務，但實際上固定電話擁有率非常低，即便是首都雅加達擁有率也僅一成左右，同時居民證件電子信息化（KTP：Kartu Tanda Penduduk）進展緩慢，日惹各級政府和警察機構都沒有官方的居民電子化信息系統，更別說防災通信專用系統了。由于有線網絡的架設昂貴，印尼大力發展手機無線通信，到處都能見到各類小型通信基站，但卻難見到加固設施和衛星通信設備，難以抵御大規模的地震、海嘯等災害。

以默拉皮火山為例，政府將火山周圍地區分為紅、黃、綠三大區域，其中紅色區域是高危險區，不許居住，政府不給予任何支援，因此火山附近基礎建設更為落后，路邊主要是架空電線，也少見固話線路，至于光纖等網絡設備更是罕見。雖然如此，但百姓卻不愿搬遷，紅色區域因此則成為“孤兒區”。當地百姓多采取自力更生、自主經營的模式，大量志愿者和社團為他們提供各類支援。默拉皮火山附近有著數十個廣播臺，既有社團支援建設的，也有志愿者自主建立的，這些廣播臺基本上覆蓋了所有危險區域，在政府資金不足的情況下能夠長期運營得益于當地采用了各類靈活手段，有效地填補了官方管理的空白。其中，Lintas Merapi FM電臺就地處默拉皮火山的河流附近，本身就作為監視點長期勘察火山和河水情況，隨時可進行災害預警，同時能夠上網獲取各類信息，制作防災節目。作為廣播的輔助手段，采用傳統的竹筒、擴音器、步話機等各類設備，以該電臺為中心形成地區防災巡視團隊，并為孩子們提供防災訓練。由于地區防災活動深入人心，在2010年10月的默拉皮火山噴發中，sidorejyo村的村民順利避難，未出現人員傷亡，減緩了人們的精神壓力，沒有出現抑郁恐懼癥等精神癥狀，這類成效證明平時的平民化、本土化的靈活防災是非常有必要的。

走訪的另外一家Gema Merapi FM Community Radio，是志愿者新設立不到兩年的小型廣播臺，在政府機構注冊后獲得一定的政策支持，對周圍數十公里的地區進行防災節目廣播。以這個廣播臺為中心，形成一個信息集中的傳播場所，能夠上網，獲得官方政策支援和監測中心的信息，主要由志愿者組織節目，通過手機來電和SMS以及Facebook等SNS服務和聽眾進行互動，并為當地提供防災知識、農產品銷售等信息。

另外，地方政府機關也在靈活利用各類渠道為防災做出貢獻。在火山噴發災區的Jumoyo村共有5000左右人口，但村政府的電腦設備都比較簡陋，由于沒有經費進行居民信息化處理，一直以來都是手寫記錄所有信息，在2010年受災后，由CRI等組織的支援建立了信息管理系統，逐步將居民信息電子化，掌握村民健康情況。村內僅有的網吧也是由村政府運營，成為政府經費來源。村辦公室、網吧、災害信息中心和健康管理中心形成了以村政府為首的防災信息體系，提供各類災害信息，制作防災示意圖、避難手冊，為兒童提供各類防災訓練。

后記

遺憾的是通過走訪發現，印尼政府的緊急預案缺乏防災訓練、緊急演練等實際性的內容，在避難場所也沒有相關的水電、通信設施，基本上就是等待災害發生后再臨時想辦法。印尼在2010年的海嘯和火山噴發中通訊中斷，無法收發信息，部分地區成為信息孤島，造成援救遲緩，教訓慘痛。由此可見，在提高人民群眾集體防災意識的同時，保持信息暢通和制定可行的緊急預案是非常有必要的，平時就應該做到信息公開提前預防，災害發生后能有案可循順利開展救災。在走訪中印象最深刻的是，印尼的社區團體不僅在防災減災中起到關鍵作用，還成為連接GPhUQDnc8JM137KiOYkgTQ==上級政府機構和下級人民群眾的重要通道，并且在生態保護、地方經濟建設等方面也起到了非常積極的作用，再加上眾多志愿者的無私奉獻，形成了良好的社會環境。

印尼靈活利用有限的資源開展各類活動，尋求國際支援，積極開展國際化溝通的信息傳播，這類經驗值得中國經濟不發達和地形復雜的地區學習和借鑒。同時，在了解印尼信息空間建設現狀之余，值得我們反思的還有，作為一個地區性大國，中國如何負起領袖責任，對這類經濟不發達國家，進行覆蓋各領域的支援建設。

參考文獻：

[1]Handbook for the Utilization of DMAN，http：//www.emergency.am/res/Virtual%20Library/DRR%20resources/Books/eng/DMAM%20Handbook_JICA.pdf.

[2]世界が注目、Jalin Merapi！～メラピ山麓のコミュニティラジオ局ネットワ-ク（Jalin Merapi）の活動について～，http：//www.tcc117.org/fmyy/index.php？e=1974.

[3]日本總務省インドネシア通信レポ-ト，http：//www.soumu.go.jp/g-ict/country/indonesia/pdf/062.pdf.

本文受到教育部人文社會科學研究項目青年基金項目“下一代信息技術支持的教育技術實踐監控與評價”（課題號11YJC880159）、東北師范大學哲學社會科學校內青年基金團隊項目“文化公平觀與完善公共文化服務體系建設研究”（課題號12QN043）、教育部留學回國人員啟動基金“信息技術深層整合教學結構及教育信息化演變機制研究”，以及國家社會科學基金項目青年項目“日本NHK電視臺對重大突發事件輿論引導及對應機制研究”（課題號12CXW020）的資助。