中小城鎮發展的瓶頸及對策分析

城鎮化是現代化過程的必經階段，也是推動國家或地區現代化的重要力量。城鎮化水平的提高是經濟發展和社會進步的重要標志。發達國家一般都是城鎮化水平超過70%的國家，而城鎮化水平較低的國家都是發展中國家。對于我國這樣人口規模巨大、疆域遼闊且區域差異顯著的發展中大國，在推進經濟、政治、社會、文化和生態五位一體建設的過程中，中小城鎮發展是一個關鍵的著力點和突破點。

一、制約中小城鎮發展的瓶頸分析

制約中小城鎮發展因素是綜合的，即有市場經濟內在發展的客觀的因素，也有人為的主觀的因素，這些因素構成城鎮化發展問題產生的最直接的制約及瓶頸因素，分析及認識清楚這些因素才能更好地認識中小城鎮發展的客觀規律。

1.中小城鎮發展首要的制約因素是資金問題。中小城鎮發展需要大規模資金的投入，但是，我國一個普遍的現象是大城市的政府掌握大規模的資金，或者具有較強調配籌集財力和物力的能力和條件，而中小城市往往在籌集資金方面卻有較弱的條件和能力。一般來說，大城市占用更多的資源，導致中小城市和小城鎮由于資金投入不足而發展落后。

2.產業結構的發展水平低、產業的發展基礎薄弱是影響城鎮化水平的決定因素。城鎮發展水平和規模取決于產業的發展水平和產業結構水平，一個地區產業結構水平高，即服務業和工業化水平高，那么，這個地區的城鎮化水平也將處于比較高的水平，所以，對于立足于帶動廣大農村發展的中小城鎮化建設受制約的核心因素是非農產業發展不足，由于非農產業發展落后，產業結構層次低，許多地區的小城鎮建設舉步維艱，甚至一些鄉鎮幾十年來的城鎮化都在原地踏步，許多小城鎮幾十年都沒有什么變化，其深層次上是產業發展緩慢。那些發展好的城鎮往往有好多產業基礎，雄厚的產業是這些城鎮化得以發展的基礎和根基。產業是城市發展的載體，沒有產業作為基礎，城市的基礎設施、市政等建設也是沒有根基。

3.城鎮化發展布局和規劃是制約城鎮化發展的重要因素。城鎮發展需要嚴謹細致科學完善的發展規劃，但是，鄉鎮發展面臨的普遍問題是發展規劃資源不足，許多鄉鎮難以進行科學和有效的規劃，一些鄉鎮的規劃不合理不細致不嚴謹。而且，許多地區城鎮發展受更多人為因素的影響，政府官員出于政績的考慮，以政府的意志及行為參與規劃的安排和制定，提出了比較高的指標，這些城鎮化發展的指標，有的是具備條件可能實現的，有的是不具備條件。由于城鎮化發展規劃和布局不合理必然產生諸如資源分配和使用不當，一些地區出按照理論設計的人口來安排城市化建設，在基礎設施先行的理念導引下，城鎮的基礎設施建設超前發展，有的甚至超前幾年或者幾十年，造成嚴重和不可避免的資源浪費，使本應充分利用和使用的資源未能得到有效的充分的利用。

4.土地指標有限構成城鎮化發展的強有力的制約因素。現在土地使用制度是圍繞著發展大中城市安排和設計的，如土地使用制度，國家在發展大中城市方面提供更多的土地資源，就是國家土地使用指標向大中城市傾斜，大中城市在使用土地指標方面會獲得國家更多的制度和政策支持。我國采取層層下撥的方式分配建設用地指標，在這一過程中，爭取更多的城市建設用地指標成為各級政府城市建設的重要目標，現階段土地利用指標剛下達，實際建設用地已經超出了下階段的用地規模，寄希望采取既成事實的方式來爭取土地指標，出現土地已經圈起來，但建設規模卻很小，甚至土地圈而不用的現象。

5.農業轉移人口城市融入程度低，流動性高，城市出現新二元結構，阻礙城鎮化質量的提升。中國城鎮中的流動人口以農業轉移人口為主，這是城鎮化的主力軍。然而，這部分人口不僅收入低、勞動強度大，而且就業極不穩定，更換工作和就業地點的頻率高，不斷地在行業、就業單位和城市間流動。作為中國產業工人重要組成部分的農業轉移勞動力，大范圍、高頻率的流動使企業很難建立一支穩定的勞動隊伍，從而導致勞動力市場上專業化的勞動力隊伍難以形成。這不僅造成人力和經濟效率的損失，對正在推進的經濟發展方式的轉變也形成制約。由此在城市形成當地居民與流動人口新的二元結構。這對城鎮化質量的提高和城鎮化健康發展構成挑戰，并且會隨著轉移人口規模的擴大而進一步積累和凸顯出來。

二、中小城鎮發展的對策思考

城鎮化是經濟發展的動力，城鎮化是現代化應有之義和基本之策，城鎮化將成為21世紀人類社會發展的主旋律。城鎮化過程中出現了諸多的問題，并不是說城鎮化本身是錯誤的，或者是不應該的。恰恰相反，城鎮化是經濟社會全方位發展的必然過程，是當前乃至未來較長時期內推動經濟社會發展的主要動力。

1.城鎮發展速度方面進行調整和選擇，即要重視城鎮化發展速度，又要重視城鎮化發展的質量。我國在城鎮發展道路上要走一條穩健的發展道路，避免過度走激進的外延粗放型的小城鎮的城市化道路，有的地區在城市發展上好高騖遠，用行政手段強制推動城市化進程，這無異于拔苗助長，短時間內使“城鎮規模”得以擴大，這樣的城鎮化是一種“物”的城鎮化，而未能充分實現“人”的城鎮化，而城鎮化的落腳點是“人”的城鎮化和“物”的城鎮的統一，只要實現“人”的城鎮化和“物”的城鎮的統一的城鎮化，才是高質量的城鎮化，才是健康科學可持續發展的城鎮化，才是有內涵有效率的城市化。

2.發展適度規模的中小城鎮，從強調單一功能向城鎮功能多樣化方向轉變。中小城鎮發展應圍繞城市發展功能做文章，不能簡單片面理解，一些地區在發展城市化過程中，為城鎮發展而發展，把城鎮發展當成企業，以企業的理念來謀劃采用的發展，把城鎮化建設中的贏利放在優先考慮的位置，如提出經營城市，雖然說經營城市沒有錯，但是，過度強調經營城市往往沖淡經營城市的主題，脫離城市發展的主線，未能抓住城市發展的根本內容。小城鎮建設應該以提升城鎮的服務功能為突破口，提升小城鎮的服務功能、承載功能、居住功能、就業功能和集聚功能，把這些功能的完善和提高作為發展的重點和核心，實現城鎮經濟的良性發展和循環。

3. 政府主導型城鎮化發展，城鎮化建設從政府主導型向市場主導型的方向轉變。在以政府為主推動城鎮建設的過程中，中小城市和小城鎮在資源競爭的過程中普遍遇到困難，發展受到抑制。由此，導致我國城鎮發展極不均衡，大城市過大，小城市太小。我國城鎮化過程中需要轉移的人口規模龐大，依靠個別大城市和特大城市不僅不能完成城鎮化的任務，而且會引發大量的城市問題和空間發展問題。中小城市和小城鎮的優勢得不到發揮，則會制約通過多種模式和多種途徑推動城鎮化的全面發展，也會制約不同規模和不同類型城鎮共同發展、功能互補、相互支撐的城鎮體系和城市群的形成，導致城鎮空間結構混亂和失序。

4.發展現代農業，城鎮化從二次產業推動城鎮化為主向三次產業協調推動轉變。村農業勞動力人口的減少是城鎮化發展的條件，農業生產效率的提高將使大量勞動力從農業轉移到非農業領域就業，而工業和服務業的發展的總體趨勢是空間上集中，服務業更是人口在空間上高度集中才能夠得以發展的產業。農業是分散型產業，從事農業的勞動力越多，人口中空間上分布愈分散，所以，提高農業勞動生產率的措施在深層次上是推動農業勞動力向非農業產業轉移，也就是推動農村的城鎮化。

5.改變鄉村發展滯后的局面，實現從城鎮孤立發展向城鄉一體化推進發展轉變。高質量的城鎮化必然是城鎮化與農村現代化相互促進，同步發展的過程，是一體、平等和互惠的關系。然而，隨著越來越多的人口涌向城市，農村的“空心化”正在加劇，農村人口結構發生重大的變化，以留守老人和留守兒童為主，面臨著耕地流失，或者即使有土地，也已經無人耕種的問題。與此同時，在城鎮建設如火如荼進行的過程中，農村基礎設施建設、環境衛生治理、公共服務體系建設等方面的投入嚴重不足，導致農村與城鎮不僅在經濟方面，而且在社會、文化、醫療和教育等各個領域的發展差距加大，農村現代化進展緩慢，部分農村日益凋敝。這些會反過來影響城鎮的現代化問題，影響城鎮的發展。

城鎮化是一國現代化的重要標志，城鎮化決定人類社會發展的大格局、經濟社會發展的大趨勢。城鎮化是中國現代化進程中的一個基本問題，是一個地區發展的大戰略。今天的新型城鎮化建設承載著一個時代的傳奇，必然使千古神話夢想成真。

（作者單位：遼寧省鐵嶺橡膠工業研究設計院）