委托代理失靈：社會服務外包監管的理論依據分析

摘要：社會服務外包是基于合同管理的委托代理關系，而基于委托代理理論的“經濟人”假設，作為委托人的政府及代理人的社會服務承接方的社會組織都以實現自身利益的最大化為最終目的。因此，社會服務外包的代理失靈問題不可避免。這就是實行監管的緣由和出發點。

關鍵詞：社會服務外包；委托代理；代理失靈；監管

社會服務外包制度自20世紀90年代引入以來，作為一項政府公共管理制度創新，得到了政府和社會的大力支持，全國各地方政府都在不斷探索社會服務外包的手段和形式。2013年7月31日，在舉行的如何通過政府購買社會組織的公共服務強化我國城市基礎設施建設的國務院常務會議中，李克強總理明確指出，“要把能夠通過市場化形式供給的公共服務項目，轉交給有資質的、信譽良好的社會機構、民間組織以及企業等來生產。政府則運用委托、合同、采購等手段向社會組織及企業購買公共服務。并依據公開、透明、公正的原則，嚴格購買程序，通過競爭擇優的方式，確定承接公共服務的主體”。李克強總理的講話吹響了社會服務供給模式轉型的集結號，為我國的社會服務外包指明了方向。但是，社會服務外包是基于合同管理的委托代理關系，即政府通過合同契約的形式將社會服務的生產委托給符合資質的社會組織，這樣政府和承接方的社會組織就形成了委托代理關系。

一、委托代理理論

20世紀60年代末70年代初，由于對經典的一般均衡模型（Arrow-Debreu模型）體系中企業“黑箱”理論的解釋力不滿，一些經濟學家基于契約理論，對企業內部在信息不對稱條件下如何進行激勵的問題進行了深入分析和研究，最終形成委托代理理論。其核心內容是“以信息不對稱的環境中契約是如何形成的為起點，研究委托人怎樣通過最小的代價構建一種有效的契約或機制，以使代理人遵循委托人的最終目標而努力工作，從而最大限度地實現委托人的效用和利益的理論”。該理論在“經濟人”的基礎上，設立了兩個基本的假設前提條件。

第一個假設前提是委托人與代理人之間存在著利益沖突。在委托代理關系中，委托人與代理人都以實現各自利益最大化為最終目標，他們都是理性的經濟人。理論上講，當契約達成后，代理人會依據委托人所希望的方向而努力工作，但是由于委托人只關心委托的結果而對代理人付出的努力并關注也不感興趣，也就是說委托人與代理人關注的最終目標是不一致的。“委托人的收益由代理人所付出的努力所決定，而代理人的收益取決于委托人所支付的報酬。因此，委托人與代理人二者的利益存在著沖突和不一致。”在委托代理過程中，代理人會運用委托人讓渡的相關權力謀求自身的利益最大化，即形成代理失靈問題。基于此，委托人與代理人之間就非常有必要設計和建構有效的契約和合理的機制來調和兩者間的利益沖突。

第二個假設前提是委托人與代理人之間存在著信息不對稱。在委托代理關系中，代理人認為他的行為和活動委托人是不能直觀地感受到的，就算能夠被委托人直接觀察到，也不能夠被有關的第三方有效證明，而只有代理人自己知道，這就是信息的不對稱。

委托代理理論認為，在利益不一致但信息對稱的條件下，委托人與代理人可以尋找到有效解決代理失靈問題的方式。而當二者利益一致時，即使信息不對稱，代理失靈問題也是不存在的。只有當利益相互沖突和信息不對稱同時存在時，代理失靈問題才會產生，代理人就會把自己的利益置于委托人利益之上，運用委托人賦予的權力和信息資源優勢來實現自身利益的最大化，從而導致與委托人的目標偏離。因此，“委托代理理論的中心任務是研究在利益相沖突和信息不對稱的環境下，委托人如何設計最優契約激勵代理人”。

二、社會服務外包中的代理失靈

社會服務外包作為一種典型的委托代理關系，在服務外包的過程中也會產生政府（委托人）與社會服務承接方的社會組織（代理人）二者之間的利益不一致與信息不對稱。社會服務外包后，對于社會服務的具體生產和管理就交由企業或社會組織（代理人）來進行操作，因此相對于政府（委托人）來講其能夠掌握更多的社會服務相關信息，而從“經濟人”的角度出發，企業或社會組織（代理人）往往會利用委托人賦予的權力和信息不對稱的優勢來實現自身利益和效用的最大化，偏離政府（委托人）的目標，進而造成社會服務外包失敗。其主要表現在兩個方面。

一是委托代理協議達成前的逆向選擇問題。逆向選擇產生的主要是在社會服務外包合約達成之前，委托人（政府）和代理人（社會組織）不能觀察到各自全面真實的信息，為了最大限度地降低風險，而在合作雙方的選擇過程中降低自己對對方的預期，在這樣的選擇情形下，最終就會導致逆向選擇問題的產生，造成“劣者驅逐優者”現象的出現。現實中的情況是，“作為委托人政府對社會組織這一代理人的‘質量’很難周全把握。期望中標的組織，往往都會隱藏自己不良‘質量’特征的相關信息，對這些信息進行辨別的成本往往比較高”。在這種信息不對稱的條件下，委托方（政府）很難做出符合其真實意愿的最優選擇，甚至次優選擇也無法達到。

二是社會服務外包合同達成后的道德風險問題。道德風險問題產生的前提是委托代理雙方信息的不對稱。當委托代理雙方信息不對稱時，代理人就會利用其掌握的信息資源優勢，通過運用具有隱藏性的委托人所不能觀測和監管的行為或不作為，來降低自己的成本，實現自身利益的最大化，從而造成委托人的損失。

基于社會服務外包代理失靈的現實，必須找尋行之有效的解決之道。政府（委托人）非常有必要設計和構建一套行之有效的社會服務外包的監管制度來規范、約束并激勵企業或社會組織（代理人）的行為和活動，防止代理失靈，確保社會服務外包的有效運行，更好地實現社會服務高效高質供給。要想實現有效地制衡、規范、約束、防止代理失靈問題，一個健全的監管體系必不可少。因此，社會服務外包中的代理失靈問題就是實行監管的理論依據和出發點。

三、監管：一種破解社會服務外包代理失靈的有效途徑

監管作為一種被實踐證明是行之有效的控制和約束手段，其能夠通過法律、財稅、審計、第三方機構及媒體大眾等方式破解社會服務外包中由于利益沖突和信息不對稱而形成的代理失靈問題，明確代理人（企業或社會組織）的責任、權利和義務，對代理人進行有效的行為激勵和約束，保證其行為目標不偏離委托人的要求，將社會服務外包的風險降到最低程度，從而實現社會服務的有效供給。一個完整的監管體系對于社會服務外包的有效實行發揮著重要的功能，具體表現為以下幾點。

1.防范功能

監管制度的存在能最大限度地減少濫用權力的機會，從理論上杜絕濫用的可能性。監管就是發現問題并督促解決，它是一個嚴密、完備的有機體系，這一體系能夠使得社會服務外包中的各主體的行為尤其是承接社會服務的社會組織的活動完全處在一種被監控、約束的狀態之下，是其沒有濫用權力謀取私利的條件和機會，從而實現監督的防范功能，防止社會服務外包中的代理失靈問題。

2.約束功能

良性的監管制度對權力擁有者有著很好的約束作用。監管具有兩個層面上的約束功能：首先是外在的對社會服務外包承接方在服務生產過程中各種行為的約束功能；其次是通過監管把社會服務生產的權力與義務聯系在一起，形成權責一致的社會服務外包承接方的自我約束機制。

3.矯正功能

社會服務外包的合同契約不可能做到完美無缺，實施過程也不可能沒有疏漏之處，這就需要監管機構進行及時的矯正和補救。在社會服務外包的過程中，一旦出現社會服務目標的偏差，監管體系就會及時做出反應，對相關違規行為進行矯正和調整，降低不當行為所帶來的不良后果和損失，促進社會服務的公平公正。

4.懲戒功能

伴隨監管權力的必然是嚴格的法紀。被監管的組織和個人如果濫用權力違規行動，就會根據具體情節進行相應的法律制裁。由于監管對社會服務外包的不當行為及其責任者具有制裁的權力，違反的組織和公民都要進行問責、承擔相應的責任和后果，這就是監管的懲戒功能。

參考文獻：

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（作者單位：廣西大學公共管理學院）