地方債務危機時中央政府提供救助的主要權衡因素探討

摘要：本文分析了我國中央政府和地方政府的關系特征，并通過比較實施救助的成本和收益，來探討中央政府是否會對地方政府提供救助；最后，分析了中央政府對地方政府提供救助的主要權衡因素，以及這些權衡因素的評價指標。

關鍵詞：中央政府 地方政府 救助 沖擊效應 道德風險

伴隨我國地方政府以市場化方式發債進程的推進，以信用評級揭示地方政府信用風險或將成為規范其債券發行的內在要求。地方政府是一個特殊的受評主體，當其出現債務危機時，中央政府是否對地方政府提供救助，會對其信用水平造成顯著影響。因此，中央政府是否對地方政府提供救助及救助程度，成為我國地方政府信用評級方法研究中亟待解決的問題。

我國中央政府和地方政府關系特征

政府是多層次的概念，不同層次政府之間的關系構成了一國的國家結構。根據結構形式的不同，國家可分為單一制國家和聯邦制國家。根據《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）和國家機關組織法的規定，我國是單一制國家。其中，我國的中央政府是中華人民共和國國務院，它同時也是我國最高國家權力機關的執行機關、最高國家行政機關。相對于中央人民政府（國務院）而言的各級人民政府被稱為地方政府，其設置的層次包括四級：省、自治區、直轄市的地方政府；設區的市、自治州的地方政府；縣、自治縣、市的地方政府；鄉、民族鄉、鎮的地方政府。

經過30多年的改革，我國的中央政府與地方政府（以下簡稱央地）關系1形成了政治上中央集權與經濟上逐步分權相結合的格局。

作為單一制國家，我國央地關系的基本特征體現為自上至下、單向放射式的中央集權體制。盡管依據《憲法》，地方政府的權力來自同一級的人民代表大會，但《憲法》同時規定，政府在行政上要接受中央政府（國務院）的統一領導。因此在事實上，我國地方政府并不是一個具有獨立政治地位的主體，國內一切重大政治經濟決策由中央政府做出，并通過中央和地方立法的方式授權地方政府。地方政府本質上是傳導、執行中央各項指令的中介，是中央政府的派出機構，這一特征的引申含義在于任何地方性危機對地方政府的影響均具有向中央政府傳導的回溯性。盡管在改革開放后我國政治體制進行了一定程度的改革，中央的部分行政權力有所下放，但并未從根本上改變政治上中央集權的格局。

而在經濟層面上，我國央地政府之間目前正處在由中央主導、漸進式的分權進程中。錢穎一、溫格斯特等認為，財政分權使得我國正在逐步形成市場維護型的聯邦主義（Market-Preserving Federalism），這種聯邦主義在1984-1988年開始成型，并于1993-1994年理性化和制度化，具體表現形式為中央政府將地方政府視為相對獨立的利益中心，賦予其較充分的經濟發展自主權。其結果是，地方政府在一定程度上擁有支配財政收入并負擔相應財政支出的責任，因而地方政府具有了十分明確且相對獨立的行為目標——追求地方經濟利益最大化，并成為擁有獨立經濟利益的政治組織。

中央政府是否對地方政府提供救助的理論分析

就我國而言，在單一制政體下，地方政府作為中央政府授權下的派出機構和執行部門，實質上是代理中央政府在地方上履行其政治、經濟管理職責。因此，作為中央政府派出機構的地方政府若出現債務違約，本質上意味著中央政府未能履行其償債責任。因而中央政府對地方政府債務負有道義責任，在地方政府出現債務危機時需提供必要的援助和支持。然而，在我國現有法律框架下，目前沒有任何立法規定，中央政府需對地方政府債務承擔連帶責任。因此，在地方政府出現債務危機后，中央政府不一定會對每一次危機實施救助。在相關法律沒有明確規定的情況下，筆者通過比較救助成本和收益，來探討中央政府是否對地方政府提供救助。

（一）中央政府對地方政府提供救助的成本和收益分析

無論是單一制國家還是聯邦制國家，當其地方政府出現債務危機時，中央政府往往陷入救助與否的“兩難選擇”。如果選擇救助，對于中央政府而言，最大的益處在于，能夠避免地方政府違約可能對當地以及其他地區帶來的負面影響，有助于維持地方乃至全國經濟、社會和政治的穩定；其代價除了相應的財政成本外，還包括可能引發該地區與其他地區政府的道德風險（即地方政府通過過度舉債以享受債務短期收益，而未來債務成本由中央政府承擔）。相反，如果選擇不救助的話，中央政府能夠避免相應的財政成本和可能引發的道德風險；其代價是需要面臨地方政府違約引發的各種沖擊（見表1）。

表1 中央政府對地方政府債務危機救助的成本—收益分析

決策主要成本主要收益

救助財政成本+引發地方政府的道德風險避免地方政府違約所引發的各種沖擊

不救助地方政府違約引發的各種沖擊不支付財政成本+避免地方政府道德風險

可見，無論施救與否，中央政府在獲取收益的同時，都需要付出相應的成本。作為理性行為體，中央政府在決策時會權衡二者的成本和收益，作出凈收益最大化的選擇。由于救助與不救助的收益和成本恰好相反，中央政府實際上只需要對二者的成本（或收益）進行比較和權衡，以最終決定是否進行救助。

（二）我國特殊體制對中央政府是否施救決策的影響

政治上中央集權與經濟上漸進分權相結合的央地關系特征，使得我國地方政府違約帶來的沖擊效應和救助引發的道德風險問題，較多數聯邦制國家更為突出。

1.與多數聯邦制國家相比，我國政治上的高度集中，意味著地方政府違約會對中央政府產生更大的政治方面的沖擊，從而導致地方政府違約沖擊效應增大。

地方政府違約可能會帶來的各種負面沖擊主要包括經濟和政治兩方面。經濟方面，地方政府違約對聯邦制國家和單一制的我國產生的沖擊大致相當，地方政府違約沖擊效應的不同主要集中在政治方面。在大多數西方聯邦制國家中，中央政府與地方政府的權責界限相對明確，地方政府違約所引發的不滿和質疑，主要集中在地方政府身上，且這種政治壓力能夠通過地方性選舉以政黨輪替的方式，在地方政府層面上得到部分釋放，因而向中央政府傳導的影響較小。而對于單一制的我國而言，地方政府違約帶來的政治沖擊缺乏西方國家的緩釋機制，因而會不斷積累，并藉由中央與地方政府政治上的緊密聯系，快速向中央政府傳導。因此，與聯邦制國家相比，我國地方政府違約會給對中央政府帶來更大的政治沖擊，進而導致沖擊效應增大。

2.與多數聯邦制國家相比，我國的央地關系特點，使得中央政府救助地方政府會引發更大的道德風險。

經濟等領域的分權，使得地方政府在地方的事權、財權等方面獲得了相當大的自主權，并且促使地方政府形成了獨立于中央政府的行為目標——追求地方經濟利益最大化；而政治上同中央政府的緊密聯系，又使得地方政府能夠將更多的違約成本轉嫁給中央政府。在這種情況下，地方政府出于刺激當地經濟發展等因素的考慮，有更強的動機不顧自身能力大肆舉債。相較而言，在中央政府與地方政府權責界定相對明晰的聯邦制國家中，地方政府在很大程度上需要對自身的債務負責，因而其不顧自身能力舉債的沖動較弱。因此，與聯邦制國家相比，我國中央政府對地方政府實施救助面臨的道德風險也更加突出。

中央政府對地方政府提供救助的主要權衡因素及評價指標

（一）主要權衡因素

對于我國中央政府而言，其核心目標是在維護國內政治社會穩定的前提下，實現經濟的可持續發展，選擇不救助以避免地方政府的道德風險，從長遠的角度看亦是為維護國家整體的穩定和發展這一核心目標服務的。因此，筆者認為，當地方政府面臨違約時，中央政府會首先考察其違約帶來的各種負面影響，負面影響越大，中央政府救助的可能性越高。其次，在考慮負面沖擊的基礎上，中央政府會進一步考慮救助可能引發道德風險的大小，救助引發的道德風險越大，則救助的可能性越低。

如從地方政府債務違約的沖擊效應與中央政府救助引發的道德風險兩個維度來衡量，中央政府救助地方政府時，可能面臨四種情況：沖擊效應大且道德風險大、沖擊效應大且道德風險小、沖擊效應小且道德風險小、沖擊效應小且道德風險大（見圖1）。

圖1 中央政府對地方政府救助的可能性象限圖

對于不同情形，中央政府救助的可能性存在差異。由于中央政府在沖擊效應與道德風險中首先考慮前者，因此，當地方政府違約造成的沖擊效應較大時（象限Ⅰ和象限Ⅱ），中央政府救助的可能性也相對較高。其中，救助引發的道德風險較小時（象限Ⅱ），中央政府救助的可能性最高；救助引發的道德風險較大時（象限Ⅰ），中央政府救助的可能性次之。當地方政府違約造成的沖擊效應較小時（象限Ⅲ和象限Ⅳ），中央政府救助的可能性相對較低。其中，救助引發的道德風險較大時（象限Ⅳ），中央政府救助的可能性最低；救助引發的道德風險較小時（象限Ⅲ），中央政府救助的可能性高于前者，但仍低于沖擊效應較大的情形。

（二）主要權衡因素的評價指標

由于在地方政府未出現違約的情況下，違約后的沖擊效應及對其救助的道德風險無法直接觀察，筆者傾向于使用能夠反映地方政府政治和經濟特征的指標，來推斷其違約后沖擊效應與道德風險的大小，進而推斷中央政府實施救助的可能性。采用這種方式的合理性在于，雖然相關指標與沖擊效應和道德風險的大小不存在絕對的因果關系，但存在較強的相關性。

1.沖擊效應的評價指標

對沖擊效應的考察主要關注以下幾方面因素：第一，地方政府的政治影響力。地方政府的政治影響力越大，其違約所產生的政治沖擊也越大。一般而言，地方政府的行政級別越高，其違約造成的政治沖擊越大；具有特殊政治意義的地方政府，如直轄市、民族自治區等，其債務違約的政治負面影響通常高于同級別的其他地方政府。第二，地方政府在當地經濟發展中的作用。本文使用地方政府支出占地區生產總值的比重，來衡量地方政府在當地經濟發展中的重要性。地方政府對當地經濟發展來說越重要，其違約對當地經濟的負面影響越大。第三，當地經濟對其他地區經濟的輻射效應。全國性或區域性的經濟金融中心、吸引大量外部投資及與其他地區具有密切生產聯系的地區，其地方政府違約對當地經濟產生的負面沖擊，往往會通過緊密的經濟聯系影響到其他地區。第四，地方政府債務的債權人構成。與機構投資者相比，個人投資者的抗風險能力通常較低。債權人中個人投資者的比重越高，地方政府違約對債權人的沖擊越大。此外，個人投資者的比重越高，意味著債權人的分散程度越高，相應地，地方政府違約造成負面沖擊的波及范圍也就越廣。

2.道德風險的評價指標

由于救助可能引發的道德風險難以直接觀察和測度，本文通過考察地方政府是否存在過度舉債（即地方政府的債務規模與其財政收入的匹配程度），來判斷道德風險的大小。一般而言，地方政府債務規模與其財政收入的比值越高，意味著該地方政府脫離其債務負擔能力、過度舉債的情況越嚴重，中央政府進行救助可能引發的道德風險也就越大。如果地方政府出于刺激地方經濟、搞好政績等目的，不顧自身能力過度舉債，進而引發地方債務危機，那么在這種情況下，中央政府一旦實施救助，無疑會加劇道德風險。因此，如果地方政府過度舉債現象越嚴重，中央政府救助可能帶來的道德風險就越大，中央政府實施救助的可能性則越低。反之，救助可能引發的道德風險越小，中央政府對地方政府進行救助的可能性越高。中央政府通過考察地方政府是否存在過度舉債的情況，來決定是否施救以及救助力度的大小，體現出中央政府對地方政府舉債行為的事后約束。

需要說明的是，并不是只要存在過度舉債現象，中央政府救助的可能性就越低。如果是因為自然災害等特殊原因導致地方政府債務負擔過重，進而導致的債務危機，救助引發的道德風險很小，中央政府一般會選擇進行救助。另外，我國幅員遼闊，國情差異顯著，由于不同地區的資源稟賦、經濟發展程度等因素不同，其債務負擔能力也不盡相同。一般而言，東部沿海地區經濟發展水平較高、金融市場發達，地方政府的債務負擔能力相對較高；中部地區次之；西部地區則又次之。

因此，在使用地方政府債務規模/財政收入這一指標對地方政府過度舉債的情況進行考察時，應綜合考慮經濟發展狀況、金融市場發展程度、資源稟賦等因素，將地方政府劃分為不同的類別，并對不同類別的地方政府設置不同的評判標準。

注：1.本文主要分析中央政府與地方政府之間的關系，而不是上級政府與下級政府之間的關系，中央政府和地方政府的關系同地方政府之間（上級和下級）的關系不完全相同。在單一制國家中，中央政府作為主權的象征，擁有制定法律、發行貨幣等權力，而地方政府的權力則來自于中央政府的授權，中央政府與地方政府之間是委托人與代理人的關系；各地方政府之間則是不同層級代理人之間的關系。因此，本文分析框架部分適用于上下級地方政府之間的關系，但不完全適用。

作者單位：中債資信評估有限公司研究開發部

責任編輯：羅邦敏 劉穎

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