老齡化下的德國養老體系發展

1889年，在鐵血首相俾斯麥的領導下，德國建立了世界上首個基于保險的社會養老體系。這一養老體系被稱為法定社會保險之母，并由于具有合理繳納比例和可靠的高退休收入，成為全球社保體系的典范。德國養老體系經受了兩次世界大戰、大蕭條和東西德統一的考驗，為德國社會、政治和經濟的穩定提供了保障。但是，自1980年開始，德國面臨著與其他歐洲國家同樣的人口老齡化問題。面對養老體系回報率的下降和養老金成本的上升，德國持續推進養老體系改革，并取得了一定的成功。

德國養老體系的特征

設計理念。德國養老體系的設計理念與基于稅收的養老體系不同，主要是保障退休后的生活水平與工作期間相同，而不是確保老年的生活水平不低于貧困線。因此，德國退休人員的養老金和整個工作期間的平均勞動力收入呈正相關，養老體系幾乎起不到資產再分配的作用。向德國養老金體系的支付通常被理解為繳付而不是“納稅”，因而德國養老金體系被稱為“退休保險（retirement insurance）”，不同于美國所謂的“社會保障（social security）”。

融資方式。在私人部門，德國公共退休保險預算的約70%由雇員和雇主基于工資比例各自繳納一半，剩余的約30%由聯邦政府補貼，主要通過間接稅，即增值稅和新“生態稅”進行融資。在公共部門，公務員不需繳納養老金，養老金主要通過稅收融資。

體系管理。德國養老保障體系第一支柱法定養老體系（GRV）的管理主要包括三個部分：第一，由23個地方保險基金、聯邦鐵路保險基金和海員保險基金承擔所有藍領工人和自我雇傭者保險的管理；第二，由受薪雇員聯邦保險基金承擔白領雇員的保險記錄和養老金支付；第三，礦工聯邦保險基金負責礦工的養老保險。所有養老保險運營商都隸屬于德國養老保險機構聯盟。這一聯盟屬于自我監管機構，董事會由相等數量的雇主和勞動力代表組成，主要任務之一是在立法過程中提供咨詢和專家報告。第二支柱職業養老金和第三支柱私人養老金一般通過資本進行融資，并具有不同形式的資本投資。為保障雇員的職業養老金福利，所有職業養老金管理者都必須成為養老金保障委員會成員（Pensions-Sicherungs Verein， PSVaG）。在雇主破產的情形下，PSVaG將保證支付養老福利。

獨立運營。德國養老體系的保險特征進一步體現在制度方面，即德國退休保險體系在聯邦政府補貼下獨立運作。德國養老體系的所有盈余也將保留在體系中，不會轉換成類似美國的“統一預算”。

強制覆蓋。德國公共養老體系包括私人部門和公共部門兩個部分。在私人部門，德國“公共退休保險”（“Gesetzliche Rentenversicherung”，GRV）覆蓋了82%的受雇人口。在公共部門，公務員（約7%）全部被納入德國公共養老體系。自我雇傭者約為勞動力隊伍的9%，既可以參與公共養老體系（約占三分之二），也可以進行自我保險（約占三分之一）。

高度福利。德國養老體系的高度慷慨性主要體現在高替代率方面。一直以來，德國的替代率保持在70%。德國福利主要包括失業救濟、退休金、傷殘撫恤金和向配偶及子女支付的遺屬撫恤金。當被保險人滿足工齡要求并達到標準退休年齡，或因殘疾無法工作時，可獲得養老金。若被保險人去世，配偶及子女可享有遺屬撫恤金。

德國老齡化對養老體系的影響

德國養老體系基于現收現付（Pay As You Go， PAYG）原則進行融資，應急儲備一般為每月支出的0.2倍至1.7倍（SGB VI）。根據經合組織（OECD）的統計，2001年德國公共養老金支出達到2000億歐元，在OECD國家中只低于意大利，位列第二。德國公共養老金支出占總公共支出的21%，是美國相應比例的2.5倍，占德國GDP的比例為11.8%，遠高于美國相應的4.4%比例。

德國公共養老體系以高度慷慨性著稱，被視為是德國所取得的重大社會成就之一。然而，這一體系也承受著來自人口老齡化和不利激勵效應的強大壓力。所有工業國家都處于人口老齡化過程中，而德國由于壽命預期的快速上升和非常低的生育率，面臨著最為嚴峻的局面。根據OECD（2001）預計，2030年德國老年人（65歲及以上）數量將超過總人口的四分之一，老年撫養比（65歲及以上人口與工作年齡人口的比例）將從2000年的24.0%上升至2030年的43.3%。由于更少的工人必須為愈來愈多的福利者提供融資，德國老年撫養比上升將對其現收現付社保體系產生顯著的負面影響。假設替代率和養老金與總收入之比保持不變，當德國人口老齡化2035年達到高峰時，社保繳納占總收入的比例將超出40%，遠高于2003年的19.3%。顯然，人口老齡化將導致德國養老體系運行的不可持續。這迫使德國制定并實施一系列養老體系改革，提高個人提供退休收入的比例。

德國養老體系的改革

總體而言，德國養老體系的發展主要經歷了三個發展階段：第一階段從設立至1957年，德國養老體系為完全融資體系；第二階段為1957～2001年，養老體系轉型為現收現付體系；第三階段從2001年至今，逐步轉變為多支柱養老體系。Axel Brsch-Supan（2004）對德國公共養老金體系的發展歷史進行了總結（見表1）。

1972年改革。在實施1972年改革之后，德國養老體系得到擴張。為應對人口老齡化等問題，德國養老體系先后經歷了1992年養老改革、1999年改革立法、2001年李斯特改革以及2004年改革調整。德國養老體系改革在遏制養老金成本上升方面，取得了相當大的成功。

1992年改革。1992年改革既不屬于“革新”也不屬于“體系轉換”，但是在阻止養老金繳納比例上升方面最為有效。實施1992年改革的主要目的在于防止以下因素進一步惡化德國養老體系：第一，繳納者與養老金獲得者比例對養老體系發展的不利影響；第二，平均退休年齡低；第三，預期壽命上升；第四，雇傭類型發生改變；第五，出生率低。1992年改革并未在體系中引入融資要素，只是在現有PAYG體系下，采取了三項措施：第一，應對長壽風險，提高退休年齡，減少德國養老體系中的早退休現象。2000～2001年期間，將男性退休年齡從63歲提高至65歲；2000～2006年期間，將女性退休年齡從60歲提高至65歲。在正常退休年齡前退休，每月退休金將被削減；在正常退休年齡后退休，每月養老金將得到提高（見表2）。Berkel（2004）研究發現，通過引入早退休調整因子，1992年改革有效延遲退休年齡兩年。第二，福利計算由錨定總工資轉為錨定凈工資，這不僅降低了德國養老體系的福利水平，而且作為內置穩定器，有利于德國養老體系的穩定。但是，在人口老齡化程度不斷加深的情形下，這一措施也帶來了兩代人養老金分擔機制的變化。第三，提高政府預算轉移（見表2）。

1999年改革。Rürup（2002）指出，在1989年東德和西德實現統一后，由于東德采取西德的貨幣和社會保險體系，西德養老體系擴展至東德，動搖了對1992年養老改革的穩定效應預期。此外，德國統一后出現了高失業率問題。為改善勞動力市場，德國政府以養老保險體系作為勞動市場調節工具，希望通過推動勞動力的部分失業和年老雇員的早退休，為更多年輕人尋找工作提供機會。但是由于失業問題的根源在于結構性調整，與年齡結構并不相關，早退休安排實質上無法幫助更多年輕人獲得雇傭。勞動力市場的放松以及失業保險的壓力，給養老保險體系造成了嚴重的負面效應。由于失業壓力從失業保險轉移至養老保險體系，這一舉措抵消了1992年養老體系改革實際所產生的效用。并且，由于低生育率和高壽命預期下的人口老齡化程度加劇，德國養老體系逐漸失去了代際平衡，對德國養老保險體系提出了進一步改革的要求。1997年通過的1999年改革方案是德國政治斗爭相互妥協的結果，其宗旨是保證PAYG體系不引入任何融資因素。改革的核心內容是在養老金指數公式中引入人口因素、更多考慮教育期間權重和改變傷殘養老體系，并將替代率從1999年的70%降低至2030年的64%。然而，由于1998年政府發生變化，1999年改革的主要內容被取消，但是有關改革效應并未隨之消失。

2001年Riester Reform。2001年5月11日，德國通過根據勞動部長李斯特命名的養老金改革法案（“Riester Reform”）。這一改革屬于結構性重要改革，于2002年1月1日生效。通過實現融資養老金對現收現付體系的部分替代和引入私人養老金作為額外的資本融資支柱，降低了稅收和繳納負擔，將德國PAYG養老體系整體轉變為真正的多支柱體系。2010年，Riester養老金儲蓄總額為94億歐元，關聯成本為35億歐元。平均而言，1歐元的政府補貼與家庭2歐元的Riester儲蓄相關聯。Riestr改革具有三個主要目標：第一，確保繳納率的可持續。Riester改革通過穩定繳納比例，限制非工資勞動成本的進一步上升，取得代際公平承擔平衡。根據這一改革法案，直到2020年，公共退休保險的繳納比例將低于20%，直到2030年低于22%，同時凈替代率在67%以上。第二，確保養老金水平的長期穩定。一是，目前養老金占平均凈收入的70%比例逐步降低至2030年的67%～68%；二是，改變參考收入的計算方法，假定總收入中減去4%并投資于新融資補充私人養老金，與以前改革中采用的凈收入定義相比，新定義意味實際PAYG養老金比預計的下降更多。第三，推廣補充私人養老金儲蓄。公共養老金的下降將通過非強制性的補充養老金予以彌補，主要包括職業養老金和私人養老金。補充養老金或者通過稅收遞延和稅收減免，或者通過個人和職業養老金計劃的直接補貼得到支持（見表3）。

2004年改革。隨著Riester改革措施的出臺，政策制定者逐漸意識到，難以單純依靠Riester改革同時維持繳納率和養老金目標水平，因此于2002年11月設立了一個新的改革委員會Rürup Commission（Commission for Sustainability in Financing the German Social Insurance Systems）。該委員會根據其主席Bert Rürup命名，目標與Riester改革一致，即在穩定繳納率的同時，確保未來合適的養老金水平。Rürup委員會在2003年面臨著與2001年Riester改革非常不同的局面。未預期到的高失業率和低經濟增長率提高了短期金融危機發生的可能性，凸顯出德國養老金體系改革的緊迫性。而且，人們逐漸意識到社保的穩定繳納是未來經濟增長的根本，從關注養老金權益向關注融資的轉變深刻影響了Rürup委員會的改革內容。2003年8月提出的改革建議主要包括兩個方面：第一，將正常退休年齡從2011年的65歲逐步提高至2035年的67歲，并制定針對不同類型早退休年齡的調整措施；第二，修訂養老金福利公式，將福利與體系撫養比掛鉤，引入“可持續因素”權重α替代“敏感參數”的一次性轉換，并修訂Riester養老金制度。α反映了繳納者相對于養老金者的比例，是養老金融資最重要的長期決定因素。與1999年改革嘗試失敗的“人口因素”對比，可持續因素不僅考慮了壽命預期的發展，而且考慮了整體人口發展（包括移民和出生率的顯著改變）和勞動力市場的發展。后面一點非常重要，因為不可避免的工作人口下降可以被更高的婦女和老年工人的勞動力參與所彌補。引入可持續因素將養老金調整與決定養老金融資的重要因素直接關聯起來，實際上將固定福利體系轉為模仿固定繳納體系，從而使新養老金福利指數公式具有更大的自我穩定效應。委員會設定α值為1/4，以保證直到2020年低于20%的繳納比例和2030年低于22%的繳納比例。

與Riester改革計劃路徑相比較，新的養老金公式將導致養老金福利水平的進一步下降。養老金福利水平的下降可以通過第二支柱和第三支柱水平的提高予以彌補。Rürup委員會建議改變職業和私人養老金管理，包括增強養老基金福利的動態化、提高私人養老金提供的透明性和引入EET類型事后征稅養老金（“EE”指養老金繳納和資本收益免稅，“T”指享受稅收福利），使德國養老體系變得更受歡迎且更易于掌控。

2004年3月31日，德國議會通過Rürup委員會的大部分建議以及最重要的“可持續要素”引入，但是推遲了有關提高退休年齡方面措施的實施。可以預見，隨著人口老齡化程度的加深，德國將繼續穩步推進有關養老體系改革。

（作者單位：中國社會科學院研究生院）