破解中國養老保障難題的路徑思考

編者按：本刊2013年第1期刊發了董登新教授《中國人口老年化養老保障問題研究》專訪，引起了社會各界的反響和關注。因此，本期又刊發了這篇專訪。在這篇專訪中，董新登教授就如何解決我國養老保障難題提出了自己的觀點和建議。

記者：董教授，我們又見面了。再次打擾您，還是就我國養老保障問題請教您。我國目前實行社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度，請您談談這種養老保險制度的基本內容。

董登新：社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度是我國在世界上首創的一種新型的基本養老保險制度。這個制度在基本養老保險基金的籌集上采用傳統型的基本養老保險費用的籌集模式，即由國家、單位和個人共同負擔；基本養老保險基金實行社會互濟；在基本養老金的計發上采用結構式的計發辦法，強調個人賬戶養老金的激勵因素和勞動貢獻差別。

社會基本養老保險制度，指由社會保險管理機構在一定范圍內統一征集、統一管理、統一調劑退休費用的制度。具體做法是，由社會保險機構或稅務機關按照一定的計算基數與提取比例向企業和職工統一征收退休費用，形成由社會統一管理的退休基金，企業職工的退休費用由社會保險機構直接發放，或委托銀行、郵局代發以及委托企業發放，以達到均衡和減輕企業的退休費用負擔，為企業的平等競爭創造條件。隨著社會化程度的提高，退休費用不僅在市、縣范圍內的企業之間進行調劑，而且在地區之間進行調劑，逐步由市、縣統籌過渡到省級統籌。

企業繳納基本養老保險費（以下簡稱企業繳費）的比例，一般不得超過企業工資總額的20%（包括劃入個人賬戶的部分），具體比例由省、自治區、直轄市人民政府確定。少數省、自治區、直轄市因離退休人數較多、養老保險負擔過重，確需超過企業工資總額20%的，應報勞動部、財政部審批。個人繳納基本養老保險費（以下簡稱個人繳費）的比例8%。

目前，我國社會基本養老保險制度主要在城鎮企業職工中強制執行，并在原則上覆蓋具有城鎮戶口的靈活就業人員、自雇者及沒有城鎮戶口的農民工。

記者：現在社會上正在熱議延長退休年齡的問題，把延長退休年齡作為解決養老保障難題的一個舉措。可以說延長退休年齡，已成為敏感話題。據說，世界上不少國家也有延長退休年齡的動議，請您給我們談談這方面的情況。

董登新：事實上，世界各國不斷延長法定退休年齡，已是大勢所趨。盡管對延長法定退休年齡，各國民眾均有爭議，但爭議歸爭議，各國政府的實際行動卻是高度統一，即不斷延長法定退休年齡。目前，世界各國延長法定退休年齡的做法，大體可以歸納為以下幾個特點：

1.彈性退休制度成為一種時尚。以美國為例，美國現行的“正常退休年齡”為66歲，也就是說，只要你年滿66歲，而且終身繳費“積分”達到40分，你就能領取全額退休金。此外，為了懲罰提前退休，并獎勵推遲退休，美國規定，提前退休最早不得早于62歲，而且領取養老金標準低于全額養老金，直至年滿“正常退休年齡”。與此相反，美國鼓勵推遲退休，即在達到“正常退休年齡”后繼續工作而不領取養老金，并繼續繳費，這樣可以追加繳費積分進行獎勵，這種獎勵可以累加至69周歲，推遲退休者在退休后可以領取高于“正常退休”養老金的支付標準。

過去，有些國家曾規定了強制性退休年齡，即到點必須退休，不能推遲退休，而現在這些國家大多已經取消了這類規定，只要你愿意，到了退休年齡你也可以不退休（不領取養老金），自主延長退休年齡。當然，也有一些國家允許提前退休后，邊領取養老金邊工作，但也有一些國家不允許這樣做，假如你想提前退休后，邊領取養老金邊工作，那么，根據你退休后的工作收入，必須部分扣減你每個月領取的養老金。不過，如果你達到正常退休年齡后，邊領取養老金邊工作，則不會扣減你的養老金發放標準。

2.男、女法定退休年齡逐漸從“不統一”走向“完全一致”。因為女性人口的平均預期壽命明顯高于男性，因此，女性退休年齡不必早于男性。

3.發達國家法定退休年齡大多都在65歲之上，而發展中國家的法定退休年齡則大多已向60歲靠擾，兩者差距不斷縮小，不過，也有一些發展中國家法定退休年齡正在趕超發達國家，如匈牙利、捷克、韓國等。

4.延長法定退休年齡是一個十分敏感的“民生”工程，延長三、五歲，往往需要耗時數十年功夫來進行微調，它不可能一步到位，因此，許多國家都設定了未來20年或50年提高退休年齡的計劃、步驟與標準。

在國外，至少70%的民眾都是反對延長退休年齡的，這是人性使然。然而，在現實世界中，延長法定退休年齡引發的爭議，主要來自以下兩類人群之間的觀點分歧。一般地，處在高工資、高福利職位，而且身體健康的人，他們愿意推遲退休；而處在低工資、低福利職位，而且身體多病的人，則希望提前退休，越早越好。

記者：延長退休年齡僅僅是為了解決養老保障難題呢，還是有其他理由呢？

董登新：延長退休年齡雖然有解決養老保障難題的因素，但不是唯一因素，是由多方面因素促成的。客觀上講，延長法定退休年齡，各國都擁有大體相當的理由，歸納起來，無外乎以下幾個方面：

其一，人口預期壽命延長。隨著人們生活水平的不斷提高，尤其是醫療技術水平的提高，人口的平均預期壽命正在不斷地延長，人們要求工作的“不退休”年齡也會提高。比方，解放前，我國人口的平均預期壽命為35歲；改革開放前約為65歲；現在我國人口的平均預期壽命已達到73歲。目前，美國人口的平均預期壽命更是超過78歲。

其二，人口出生率下降。人口出生率下降，直接導致人口增長率下降，尤其是年輕人口比例下降，而老年人口比重上升。在西歐許多國家，人口增長基本上保持在零增長，甚至負增長的狀態，在這些國家，勞動力不僅昂貴，而且短缺。因此，延長退休年齡可以補充勞動力的不足。

其三，老年人標準發生變化。法定退休年齡是界定“老年人”的重要標志。傳統意義上的老年人概念已不能適應現代社會發展趨勢。醫學科學證明：“未老先閑”會加速人體衰老與退化，不利于老年人的身心健康。據科學預測，人類無疾而終的健康壽命應該是120歲。事實上，在經濟發達地區，人口平均壽命正在逼近90歲。也就是說，許多60歲以上的老年人仍然具有旺盛的工作精力，并具有豐富的工作經驗和能力，從某種意義上講，他們仍很年輕，比方中央領導人，以及巴菲特之類的企業家。

其四，人口老年化日益加重年輕人負擔和財政壓力。無論是現收現付制，抑或是完全積累制，在職人口都是社會養老的直接“繳費者”，而財政則更是國民“養老保底”的最后支付者。隨著“不工作”人口的老年化比重不斷提高，年輕人繳費負擔和財政壓力會越來越重，延長退休年齡成為減輕在職人口繳費負擔和財政支付壓力的最有效手段。

記者：目前，我國對退休年齡是如何規定的，您對延長退休年齡有什么建議呢？

董登新：在我國，國家法定的退休年齡大體區分為三大類不同人群，并各有各自不同的標準：

第一類是國家機關、事業單位的法定退休年齡，男60歲，女55歲。

第二類是企業，企業職工的法定退休年齡分別是男60周歲、女干部55周歲、女工人50周歲。此外，從事井下、高溫、高空、特別繁重體力勞動或其他有害身體健康工作的，退休年齡為男55周歲，女45周歲；因病或非因工致殘，由醫院證明并經勞動鑒定委員會確認完全喪失勞動能力的，退休年齡為男50周歲，女45周歲。

第三類是自2009年開始實施的新農保，它規定的農民法定退休年齡為：男女統一為60歲。過去，在我國，農民從來沒有“退休”的概念和年齡標準。

在這三類法定退休年齡標準中，前兩類我們從建國使用到今天，60多年一直固定不變，很顯然，這已不合時宜。延長退休年齡必須提前部署，不能搞突然襲擊。法定退休年齡，的確是一個十分敏感的民生變量，因為它直接關聯著每一個普通民眾的切身利益，因此，國民高度關注；但是，不可否認的是，法定退休年齡，更是一個萬分理性的經濟變量，它需要科學精算，超前謀劃，果斷決策，長遠安排，它不以個人意志和民眾偏好為轉移。

在國外，延長退休年齡兩至五歲，一般至少要提前10年至20年開始安排、布局，而且延長退休年齡必須是小步、漸進的，不能一步到位。比方，每年將退休年齡延長一個月。

我的建議是，我國彈性退休制度可分三步走。第一步，2018年男女正常退休年齡統一為60歲，最早可退休年齡為58歲；第二步，2030年男女正常退休年齡提高至62歲，最早可退休年齡為60歲；第三步，2050年男女正常退休年齡提高至65歲，最早可退休年齡為62歲。

記者：延長退休年齡除了可以起到解決養老保障問題的作用外，還有其他作用嗎？

董登新：我認為延長退休年齡還可起到消除就業年齡歧視，充分挖掘老年人力資本價值的作用。

物盡其用，人盡其才。在老年化社會，人力資本將變得越來越珍貴。老年人再就業，既是人口平均預期壽命提高后個人發展的要求，同時也是充分挖掘老年勞動者人力資源的需要，此外，還可以增加個人或家庭收入，提高老年人的養老收入保障。

事實上，美國自1935年社會保障法頒布，其男女法定退休年齡就統一規定為65歲。2009年美國將法定退休年齡提高至66歲，2027年將進一步提高至67歲。據統計，早在1996年，美國65歲以上的老年人收入來源就來自四個方面（俗稱“四條腿”）：一是來自社保養老給付約占40.3%；二是來自雇主提供的補充養老（企業年金或職業年金）給付占18.5%；三是來自退休后繼續工作所獲收入占20%；四是來自家庭資產收入及其他補充收入（如商業保險給付）占21.1%。

近二十年來，美國65歲以上的老年人選擇繼續工作的比例越來越高，有的是全日制固定工，有的是兼職臨時工。在現代西方發達國家，它們基本消除了就業年齡的歧視，人人都能享有平等就業機會。在國外街頭或公園，我們經常能看到年滿65周歲以上的老年人繼續工作的身影。這是老年人繼續發揮余熱，造福于社會的最簡單見證。

正是由于我國法定退休年齡嚴重偏低（比方，工人最早可以45歲退休），致使社會用工形成了一種畸形的潛規則：即45歲以下、身體健康。否則，求職免談。既然45歲已是國家允許的退休年齡，而法定退休年齡又是人們認定“老年人”的標志。因此，用人單位拒絕雇用退休人員或老年人，這并不違背勞動法。

要想消除“45歲以下”的社會歧視性用人機制，則必須提高法定退休年齡，改變“老年人”在人們心目中的概念和標準。從消極、悲觀視角看，延長法定退休年齡，表面上會發生老年人搶年輕人工作的現象，實際上，從積極、樂觀意義上看，老年人與年輕人的工作崗位并不存在此消彼長的直接競爭關系，不僅如此，有些老年人的工作崗位，年輕人根本無法替代，而且還能挖掘老年人的勞動價值潛力，為社會創造更大財富和就業機會。

記者：個人創業，為養老積累財富，是否也是解決養老保障的一條路徑呢？

董登新：是的。個人創業，積累財富，就為個人養老奠定了物質基礎。因此，應大力鼓勵個人創業，以創業拉動就業，創造就業機會。

就業崗位并非固定的，它是可以被創造出來的。就業機會不是靠別人施舍的，就業機會除了他人提供，還可以自我創造。一方面，可以是同齡人之間的競爭就業，當然，也包括年輕人和老年人之間的平等競爭就業；另一方面，人們還可以自己創業，以創業拉動社會就業，創造更多就業機會，擴大社會就業面。這是造福全社會的自我創業就業機制，值得大力提倡和鼓勵。

創業是勞動者通過自主創辦生產服務項目、企業或從事個體經營實現市場就業的重要形式。勞動者通過創業，在實現自身就業的同時，吸納帶動更多勞動者就業，促進了社會就業的增加。

堅持政府促進、社會支持、市場導向、自主創業的基本原則，強化創業服務和創業培訓，改善創業環境，加快形成政策扶持、創業培訓、創業服務“三位一體”的工作機制，不斷激發勞動者的創業激情，增強創業意識，鼓勵更多的城鄉勞動者通過自主創業實現就業。

重點指導和促進高校畢業生、失業人員和返鄉農民工創業。積極采取措施促進軍隊復員轉業人員、留學回國人員等創業。實現勞動者創業人數和通過創業帶動就業人數的大幅增加，基本形成促進以創業帶動就業的政策體系，使更多有創業意愿和創業能力的勞動者成功創業。

1978年我國僅有個體工商戶10萬戶。截至2010年底，全國個體工商戶戶數達3452.89萬戶，登記從業人員7097.67萬人，已成為促進社會經濟發展和吸納勞動力就業的重要力量。此外，我們還有200多萬家小型企業，也吸納了大量勞動力。

記者：為了保證養老金能夠持續地及時足額發放，并不斷提高養老金水平，養老金就需要保值增值。您認為養老金保值增值的途徑是什么呢？

董登新：為了抵御通貨膨脹對養老金的侵蝕，世界各國都在探討養老金投資管理與保值增值的問題。我國資本市場是一個新興市場，養老金“入市”（投資各類上市證券），既有利于養老金保值增值，也能助推資本市場的做大做強，但保值增值與風險防范是一柄雙刃劍。

在養老金儲備中，我們一般將它們區分為兩類性質不同的養老金：一是公共養老金，即由政府舉辦的、強制性社會保險基金；二是私人養老金，即由雇主舉辦的、自愿性的企業年金或職業年金。

在國外，養老金市場的精神支柱是公共養老制度，而載重主體則是私人養老金計劃。以美國為例，在全美養老金總儲備中，公共養老金儲備僅占10%，而私人養老金儲備則占據近90%的比例。因此，在國外資本市場上貢獻最大的是私人養老金，也稱企業年金或職業年金，而不是公共養老金。

仍以美國為例，全美養老金總儲備約為20多萬億美元。其中，社保基金積累僅有2萬多億美元，而私人養老金儲備則達18萬億美元之多，超過了美國國內股票總市值，同時也超過了美國GDP總規模。正是美國擁有了足夠強大的養老金市場，才有力地支撐了美國基金市場、債券市場和股票市場，也使它們成為世界上最大的資本市場。很顯然，這是美國養老金市場與資本市場長期積累、共同促進、良性發展的見證。

相反，我國目前建立的養老金制度，只有短短的10多年的歷史，但養老金總儲備已達2.5萬億元人民幣，企業年金僅有3000億元人民幣，與國外不可同日而語。

從長遠來看，我國養老金市場的發展空間不可限量。我國養老金儲備大到足以與國內股票總市值及GDP規模相抗衡時，我國資本市場將有望得以長遠發展，但這仍有待于國內私人養老金的發展。從長遠看，企業年金應是養老金入市的主力軍。

記者：黨和政府十分重視老年工作，社會各界也十分關注老年化問題。在社會主義制度下，我國老年人“老有所養、老有所為、老有所醫、老有所樂”的高質量晚年生活目標正在逐步實現。

謝謝您接受我們的采訪。

（責編：鄭釗）