我國公共租賃住房制度運行中的問題及對策分析

摘 要：我國的公共租賃住房制度處于起步階段，文章初步介紹了公共租賃住房的內涵和建立公共租賃住房制度的意義，重點指出我國公共租賃住房制度運行中存在的幾個問題，如建房資金不足、房源短缺、租金租期設計不科學等，最后提出了解決以上問題的思路和對策。

關鍵詞：公共租賃住房 夾心層 輪候期 租金補貼

中圖分類號：F293.3

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）03-290-02

一、引言

國家“十二五”規劃當中明確指出“實現廣大群眾住有所居”的發展目標，并在健全住房供應體系中指出，“對中等偏下收入住房困難家庭，實現公共租賃住房保障”，“重點發展公共租賃住房，逐步使其成為保障性住房的主體”?？梢姡沧赓U住房作為解決“夾心層”群體住房問題以及規避產權式保障性住房流轉難題的有力手段，是實現“住有所居”目標的重要制度保障。

二、公共租賃住房制度的內涵及意義

公共租賃住房是近年來興起的新概念，目前學術界還沒有統一的定義。根據中華人民共和國住房和城鄉建設部發布的《公共租賃住房管理辦法》（2012年7月15日起施行）的規定，公共租賃住房，是指限定建設標準和租金水平，面向符合規定條件的城鎮中等偏下收入住房困難家庭、新就業無房職工和在城鎮穩定就業的外來務工人員出租的保障性住房。公共租賃住房保障制度覆蓋的人群包括，一是城鎮中等偏下收入住房困難家庭；二是階段性的住房困難群體，主要有大學畢業生及部分外來務工人員。從以上規定不難看出，公共租賃住房是由政府主導，政府或其他組織提供房源并擁有產權，規定申請條件，限定租金水平及保障面積，面向以城鎮中等偏下收入家庭為主的困難群體出租的一種租賃型保障住房。建立公共租賃住房制度旨在解決目前我國中等偏下收入群體“夾心層”的住房問題，它涉及到一個社會收入再分配的問題。解決“夾心層”群體的住房問題對于深化住房體制改革、促進社會穩定、完善住房保障體系和住房租賃市場都有不可低估的作用。

三、我國公共租賃住房制度運行中面臨的問題

大力發展公共租賃住房是溫家寶同志在2009年的《政府工作報告》中首次提出的，2010年6月，七部委又聯合出臺了《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》，指出：當前發展公共租賃住房對滿足城鎮中低收入家庭、完善我國住房租賃市場和住房供應體系都具有重大的意義。之后，住房和城鄉建設部于2012年5月28日發布了《公共租賃住房管理辦法》，對公共租賃住房的管理、分配、運營與退出機制進行了詳細的規定。公共租賃住房的建設和管理逐漸步入了規范化的軌道，但毋庸置疑的是，由于公共租賃住房制度的建設是一項復雜的系統工程，需要很多相關配套制度的支撐，目前我國的公共租賃住房制度在發展中不可避免地還存在一些問題。

1.公共租賃住房建設所需資金不足。資金是公共租賃住房建設與發展的保證，一方面公共租賃住房房源籌集需要大量資金，另一方面，建成后的住房也需要大量的運營維護費用。因此融資機制是影響公共租賃住房持久性與穩定性的關鍵因素，目前單一的融資渠道成為了公共租賃住房亟待解決的瓶頸。一方面，目前我國公共租賃房建設的一般模式是由政府劃撥土地，國企開發建設，公共租賃住房建設對政府依賴性過大，公租房建設資金大部分來源于財政撥款。在部分地方政府嚴重依賴土地財政的現狀下，地方財政作為公共租賃住房的投資主體就會面臨著重重的壓力。另一方面，由于公共租賃住房所需貸款時間較長，使得房地產信托投資基金和保險資金等不愿參與公共租賃住房的建設和運營，金融機構也沒有較強的意愿給其發放中長期貸款?？偠灾捎诋斍案黝惼髽I和機構不愿參與公共租賃住房的投資建設，社會資金不能介入到公共租賃住房的建設和運營領域，市場化的融資機制未能充分建立起來，限制了資金來源。

2.公共租賃住房房源不足。我國的公共租賃住房建設從2009年開始起步，2009年和2010年建設的數量相對較少，分別只占各類保障性住房的5.9%和6.2%，到2011年建設數量才有了大幅度的增加，上升到了22.4%。但是政府所提供的公共租賃住房與符合公共租賃住房申請條件的“夾心層”以及外來務工人員和新就業人員的數量卻相去甚遠。據估計，“十一五”期間，我國農村人口向各類城鎮轉移的總規模達到了7500多萬，年均轉移1500萬以上，高校的畢業生也是迅猛增加，從2006年的413萬增加到2011年的660萬?？傮w而言，在現階段我國公共租賃住房還存在供不應求的局面，各地公共租賃住房輪候期較長。

3.公共租賃住房的租金租期設計不夠科學。目前我國在公共租賃住房的租金設計上，主要存在兩個問題，一是租金水平存在不合理現象。有的地區規定的公共租賃住房的租金明顯偏高，例如，廈門規定公共租賃住房的租金約為同區域同類住房市場指導租金的10%～30%左右，很明顯這種具有保障性的公共租賃住房變成了一塊“大蛋糕”，政府在租金上補貼過高，并不利于公共租賃住房制度的可持續發展。二是當前我國大部分城市租金采取一刀切的方法，未采用分級制。例如，深圳市規定，公共租賃住房租金約為同區域同類住房市場指導租金的60%～70%左右，而且租金基本上采取一刀切的做法，這對于廣大既不符合廉租房的申請條件又買不起經濟適用房的中低收入住房困難家庭而言，依然偏高，政府租金補貼偏低。

四、我國公共租賃住房制度建設問題的解決路徑

1.構建我國公共租賃房的籌資機制。由于當前我國公共租賃住房建設資金嚴重短缺，光憑中央政府的行政命令和地方政府的投入，只能起帶頭示范作用，并不能使公共租賃住房制度長久良性運作，亟需建立調動廣大社會資金的有效機制。由政府直接注資建設公共租賃房容易給地方政府造成巨大的財政壓力。為了促進公共租賃住房制度的發展，建設資金的來源應當以政府提供相關優惠政策為主導，集結社會資金和銀行低息貸款為主要來源，政府資助與公積金扶持作為補充，倡導土地出讓收益惠于民生的公共租賃房發展思路。可以采用銀行統一管理保障性住房資金的籌集和使用，以固定利息率吸收社會資金；為商業銀行提供低風險的住房資金產品，實現銀行資本的注入；借鑒并聯合福利彩票，發行住房保障彩票擴大融資渠道；為公共租賃房建設提供固定利率的貸款等多種手段。

2.拓寬公共租賃住房的房源籌集渠道。由于我國公共租賃住房發展時間不長，房源獲取渠道窄小，結構單一，雖然相關政策規定公共租賃住房房源通過新建、改建、收購、在市場上長期租賃住房等多方式多渠道籌集，然而，當前我國還主要是以新建為主，其他的房源籌集方式很少涉及到。公共租賃住房房源短缺問題，如果僅靠政府新建并不能填補這一空缺，還需要拓寬房源籌集渠道。具體而言可以采取以下幾種方式，一是按照區位分布合理、居民生活便利原則，進行集中新建。二是在一些已經部分開工的安置房小區或者商品房中進行分散配建。三是政府以略低于市場的價格批量收購房地產建設項目中符合公共租賃住房規定條件的住房。四是在交通便利的地區通過二手房市場對符合公共租賃住房規定條件的住房進行收購。五是在工業園區或開發區內開發建設公共租賃住房，可以是園區管委會自籌資金進行建設，也可以是園區內有條件的企業自己建設。此外，政府還可以在住房租賃市場上采取“公私合營”的方式，即政府作為“二房東”以相對比較低的租金與私人業主簽訂長期租約，從市場上統一承租一批房源，作為公共租賃住房再租給社會。

在籌集房源的過程中，根據住房市場過濾模型，住房市場上的二手房應該是保障性住房的優先選擇。如果在市場上有閑置二手房的情況下，政府再新建大量住房，這樣不僅會加重政府財政負擔，還會造成社會資源的浪費。

3.科學設計公共租賃住房的租金與租期。公共租賃住房的租金水平即租金價格是個很關鍵的問題，涉及享受對象的承受能力和吸引力。不少地方由于租金規定過高而出現公共租賃房租不出去的情況。公共租賃房租金水平確定的總原則有兩條：一是租金略低于市場價。符合中等偏下收入家庭的承受能力。究竟低多少一般可考慮低10%～30%。二是開發經營者保本微利。保本才能良性循環，微利才能有開發經營的積極性和動力，經營利潤額一般可考慮3%左右。盡力避免原有體制下公房只有投入沒有產出的弊端。在實際確定租金時還必須考慮到住房新舊程度和裝修檔次以及地段等因素。公共租賃住房的租金定價受到建設運營成本、土地來源、租房者的收入水平、住房需求、市場價格以及政府的財政能力等一系列因素的影響。但總體而言，公共租賃住房的租金水平還是應堅持以保本微利為原則，按同區域同類型的住房市場租金價格的一定比例下浮。同時，為了做到公平，租金補貼標準應實行差異化原則，即針對不同收入水平的住房困難群體，采取不同的補貼標準。當前我國廣州等幾個城市已經開始運用差異化的補貼標準。廣州采取用家庭可以享受的住房保障補貼水平去乘以一個補貼系數的方法來確定保障性住房租金補貼額，補貼系數是根據家庭的年人均可支配收入來確定的。一般而言，補貼的金額將會隨著家庭收入的不斷增加而逐步減少。關于租期的設置，可以按照不同申請者群體有所區別，實行動態監管。

五、結語

當前，公共租賃住房建設的大幕已經拉開，但是作為一個新生事物，公共租賃住房的發展仍處于起步階段，還存在著一系列的問題，這就需要我們不斷地借鑒國內外有關公共住房制度的成功經驗，結合我國的實際狀況，從理論、制度、體系和實踐等層面進行研究和探索。

參考文獻：

1.關于加快發展公共租賃住房的指導意見.建保[2010]87號

2.住房和城鄉建設部政策研究中心，中冶置業集團有限公司聯合課題組.求索公共租賃住房之路[M].北京：中國建筑工業出版社，2011

3.陳伯庚.公共租賃住房若干疑難問題探析[J].上海房地，2012（6）

（作者單位：晉中市經濟適用房管理中心 山西晉中 030600）（責編：賈偉）