村鎮建設公共服務設施配置標準構建研究

摘 要：改革開放30年，我國城鎮化進程飛速發展，村鎮建設蒸蒸日上，欣欣向榮。由于我國存在著城鄉二元經濟結構，城鄉經濟差距大。而村鎮公共服務設施建設是村鎮經濟增長的瓶頸，是提高村鎮經濟發展最有效途徑。因此，在統籌城鄉發展的政策下，制定符合村鎮發展的公共服務設施配置標準有利于促進村鎮經濟，縮小城鄉差距。文章從分析現有公共服務設施的配置現狀及存在問題，尋求問題存在的原因，依據配置重點和配置原則提出村鎮公共服務設施配置標準的初步建議。

關鍵詞：村鎮 公共服務設施 配置標準 構建

中圖分類號：F294.1 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）03-010-03

一、引言

中共十七大報告提出“加快推進以改善民生為重點的社會建設”，改善民生，其中最為重要的就是改善人民的生活環境，保障居民居住場所安全，提高人民的生活水平。通過城鎮化發展建設與擴大公共服務是改善民生的一個重要途徑，村鎮住房改善、村鎮基礎設施建設與公共服務的有效供給是改善民生的重要內容。同時村鎮建設是社會主義新農村建設的重要內容，而新農村的建設是以新農村公共服務設施的建設為基礎和主要內容，是縮小城鄉差距、全面建設小康社會的重要環節。

公共服務設施配置的研究起源于英國。英國的霍華德1898年提出的“田園城市”理論開啟了近代西方研究城市及其公共服務設施配置的先河；在“田園城市”理論影響下，1929年美國建筑師C·A·佩里提出“鄰里單位”的思想；1933年，德國經濟地理學家克里斯塔勒提出“中心地理論”等關于公共服務設施配置的理論。從發達國家的農村公共服務發展經驗來看，公共服務的配置沒有相應的標準，其配置模式和規模與其各自的經濟水平和政治因素相適應。與此相比，我國的村鎮建設起步較晚，適應村鎮建設的公共服務設施配置標準相對是缺失的，現有的配置標準亦缺乏科學性、系統性、適用性。因此，研究制定村鎮公共服務設施配置標準的意義是重大的、急需的，是新的政策背景下、新形勢下適應的新要求。

二、村鎮公共服務設施建設現狀分析

（一）現狀

目前我國村鎮公共設施配置仍短缺。村鎮公共服務設施的短缺不能滿足村民正常的生活需要。主要表現如下：

1.基本公共服務設施不足。基本公共服務是保障村民生活的基礎，是提高村民生活水平、經濟條件；縮小城鄉差距，擺脫城鄉二元經濟結構最有效的途徑。目前村民最關心、最急需的基本公共服務設施配置滯后，供給不足。看病難、看病貴的問題導致多數的村民在輕輕的病痛下選擇不去就醫。當踏入醫院的那一刻即是疾病纏身，危及生命。子女上學難、費用貴；提高收入；就業；養老等問題是村民急需解決的基本公共服務。

2.留守老人、兒童數量逐年遞增。繁華大都市的生活模式吸引了大量的農村勞動力進城就業或居住，導致農村人口密度的降低，留守老人和兒童逐年遞增。然而人口的密度高低決定了村莊的規模，公共服務設施的配置規模，致使公共服務設施得不到有效的利用。據2011年中國農村統計年鑒2006-2010年間鄉村人口數、鄉村就業人員數逐年遞減；第一產業及第一產業人員所占比重逐年減少（詳見表1）。

3.公共服務設施配置類型不全，供給不足。公共服務設施依附于基礎設施，村鎮的基礎設施較薄弱，行政、教育、醫療、文體、社會保障等公共服務水平低，一部分村民、特別的是基層村的貧困群體難以獲得公共服務。城鄉公共服務差距較大。（1）行政管理水平低。多數中心村，基層村中只設有一個村委會。村委會占地面積狹小，其工作人員分工不明確，一人多職。沒有明確的管理方法與手段，嚴重制約著農村經濟的發展。（2）城鄉教育水平、教育設施差距大。城鄉二元經濟的存在，村鎮經濟的落后，導致村鎮的教育水平一直處于落后階段。師資力量匱乏，教學設施配置不齊全。多數農村沒有設置小學，集中就近的鎮上就讀，與此衍生出校車這一交通工具。由于乘車人員較多嚴重超載，道路凹凸不平，校車翻車事件多有發生。（3）醫療水平低，衛生設施短缺。除中心村配置了以本村村民為服務對象的小型醫療站點外，缺乏基層衛生保健點，醫療機構嚴重縮水，設施短缺。據2011年中國農村統計年鑒統計，2010年全國各地區農村衛生室648424個；設置衛生室的村占行政村數92.3%；鄉村醫生和衛生院1091863個；每千農業人口村衛生室人員1.46個。（4）文化體育設施不足。絕大多數農村沒有配置文化娛樂場所，只有不足10%的中心村設置供村民日常活動、交流的戶外活動場地。居民勞作之余的消遣方式主要是聚眾聊天，有時存在聚眾賭博的不良現象，嚴重破壞了村容、村風。（5）社會保障不到位。村鎮養老院、福利院建設缺失。村鎮社會保障制度建設處于起步階段，村鎮居民保障水平低于城市居民，村鎮養老保障制度不健全。

4.相關規范、標準缺失。長久以來，公共服務設施的相關規范、標準都是以城市和建制鎮為準制定，對村鎮公共服務設施規劃指導方面的規范、標準相對欠缺，沒有具體的規劃標準和配置要求；對建設村鎮公共服務設施的指導不具體。相關規范、標準的欠缺使得村鎮在公共服務設施建設中缺乏依據，對村鎮公共服務設施的建設內容、規模不明確。

（二）存在原因

公共服務設施配置問題存在的影響因素很多，原因多種多樣，主要表現在以下幾方面：

1.區域經濟原因。我國村鎮星羅棋布的分布在所有地區。由于各地區的社會生產力發展的水平不同，區域經濟發展水平不同，村鎮呈明顯的區域特點。同時由于區域地理的差別，如土地（包括土壤、地形等）、氣候等自然因素存在明顯的地區差異，這決定了村鎮的規模分布，村鎮的規模直接制約著公共服務設施的配置標準。經濟水平高，較富裕的村鎮其規模較大，公共服務設施配置相對齊全。相比經濟水平較低的村鎮其村鎮規模較小，公共服務設施配置相對不足。

2.村民教育程度低，意識匱乏。村民的素質與接受教育程度相對于城市居民較低，對生活的環境以及公共服務設施的配置意識匱乏，只對居住的房屋加以重視。據2011年中國農村統計年鑒統計，2010年農村各地區農村家庭勞動力文化程度，平均每個勞動力中不識字或識字很少5.7%；小學程度24.4人；初中程度52.4人；高中程度12.1人；中專程度2.9人，（詳見表3）。

3.資金投入不足。村鎮公共服務設施按其投資主體分為政府投資和村民自建兩類。村民自建的公共服務設施局限于保證村民最基本的生活需求，會導致公共服務設施的缺失和供給不足，而且絕大多數經濟不發達的村鎮沒有產業支撐，資金嚴重不足。因而，政府幾乎是唯一的投資者，但是政府投資是有限的，沒有能力長期承擔供給齊全的設施和服務。

三、村鎮公共服務設施項目配置原則

（一）因地制宜，從實際出發

村鎮公共服務設施的配置要從本地實際出發，充分考慮本地的建設規模、人口密度、自有資源和特點采取適用的配置標準。

（二）覆蓋全面，集中布置

公共服務設施的布置應全面，功能齊全。人口規模較小的村可享有與周邊相毗鄰的中心村或鎮公共服務的延伸服務，避免同一類型的公共服務設施配置的重復，資源浪費。同時，公共服務設施應盡量布置在村民居住相對集中的地方，有利于集中村民，組織集體活動，從而形成聚集效應，使其增強村民的娛樂積極性，更好地豐富村民的生活內容。

（三）體現公益性

站在經濟學的角度公共服務設施可分為公益性和經營性兩類。村鎮公共服務設施的配置目標既是服務，充分體現為人民服務這一標準。因此，村鎮公共服務設施的建設應以公益性設施為主，經營性設施為輔，突出公共設施的公益性，從實際出發保證資源利用最大化。增強服務村民公益事業的功能，本著便民、利民、為民的原則，合理布局。

（四）以人為本，以民為準

以人為本是科學發展觀的核心。公共服務設施的載體是人，一切服務均是為人服務，因此遵循以人為本的原則。在村鎮這個群體中，村民是主要的受益人，村鎮公共服務設施的配置按照鎮的標準，內容充分符合村民的意愿與需求。以民為準，合理配置，幫助村民改善村最基本的、最基礎的、最急需的公共服務設施建設，讓公共服務設施的服務全面化、效益最大化。

四、村鎮公共服務設施配置標準分析

（一）配置規模

根據村鎮人口數量確定村鎮公共服務設施的配置規模。依據《村鎮規劃標準》（GB50188-93）和《鎮規劃標準》（GB50188-2007）將村鎮劃分為特大型、大型、中小型三個等級（詳見表4）。

（二）配置類型

《村鎮規劃標準》（GB50188-93）中將公共服務設施包括行政管理、教育機構、文體科技、醫療保健、商業金融、集貿設施六大類。本著為人民服務的宗旨，公共服務設施的建設應充分體現其公益性，以公益性為主，經營性為輔的目標建設使用。行政管理、教育機構、文體科技、醫療保健為公益性；商業金融、集貿設施為經營性。

（三）配置標準

以教育機構設施項目的配置為例，借鑒《上海市建設社會主義新型村鎮標準》的新農村公共服務設施配置標準以評分方式提出村鎮公共服務設施配置標準，該標準按公共服務設施對人生活需求的重要性給予評分。

教育機構設施項目配置標準：（1）教育機構必須獨立選址，宜集中與分散相結合布置。（2）中小學學校不宜與市場、公共娛樂場所等不利于學生學習和身心健康及危及學生安全的場所相毗鄰，距離鐵路干線應大于300m主要入口不應開向公路。（3）學校具有合理的服務半徑，依據鎮，村規模的不同設置合理的、符合實際的服務半徑。一般中學的服務半徑不大于1000m，小學的服務半徑不大于500m。（4）幼兒園、托兒所應獨立建筑，遠離交通，便于家長接送。有相關衛生、消防安全標準的許可證，有集中綠化場地，建筑層數不宜高于2層，一層活動場地保證日照5～8h/d。（5）村鎮配有符合國家標準的專用校車接送學生上下學，充分保證學生安全。

五、結論

村鎮公共服務設施是提升廣大村民的物質生活、精神文化生活的保障。不同地區的經濟不同，村鎮規模不同。相應的公共服務設施的配置水平與標準不同，我國主要的配置標準是以城市為準，沒有考慮村鎮的實際情況，導致公共服務設施配置不協調及資源的浪費。因此，本文在國家的規范、標準的基礎上，結合地區的實際情況和自有資源，提出符合實際的村鎮公共服務設施配置標準，亦期望為村鎮公共服務設施的配置提供參考與借鑒。

[本文為國家十二五科技支撐計劃課題：村鎮建設標準體系構建及實施保障技術研究，項目編號：2012BAJ19B01]

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4.倪嵩卉，李國慶，倪嵩.城鄉統籌下農村公共服務設施規劃的思考[J].小城鎮建設，2009（84-86）

5.住房和城鄉建設部.《村鎮規劃標準》（GB50188—93）.2007

（作者單位：東北林業大學土木工程學院 黑龍江哈爾濱 150040）

（責編：賈偉）