影子銀行體系的監管

摘 要：2007年始于美國的金融危機席卷了全球主要經濟體，此次危機顯示出影子銀行體系過度擴張、內生脆弱性及監管缺位等問題，受到了廣泛關注。文章對影子銀行體系的內涵、在金融危機中的負面作用展開研究，分析主要國家和組織在危機后的金融監管改革措施，揭示中國影子銀行體系的發展和監管現狀，提出有助于我國金融發展的對策建議。

關鍵詞：影子銀行體系 金融危機 國際監管

中圖分類號：F831

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）03-012-03

一、影子銀行概述

“影子銀行”由太平洋投資管理公司的執行董事麥克雷于2007年首次提出，而正是這一年美國金融危機爆發，影子銀行作為本輪危機的始作俑者開始進入監管當局的視野，各國監管機構開始有機系統地重新審視自20世紀70年代以來在美國迅速發展的資產證券化浪潮，以及隨之出現的由各類金融機構、金融市場以及金融衍生品交易組成的信貸中介體系。

盡管“影子銀行體系”這一概念得到了廣泛的認同和采用，但由于研究視角以及劃分標準的不同而沒有明確的定義。2011年4月，金融穩定委員會從三個層面給出了一個較為全面的定義：影子銀行體系廣義上是指游離于傳統銀行體系之外的信用中介實體與信用中介活動；狹義上是指上述系統中那些具有系統性風險隱患和監管套利隱患的實體及其活動；此外，影子銀行體系還包括那些僅為期限轉換、流動性轉換以及杠桿交易提供便利的實體（FSB，2011a）。

二、金融危機中影子銀行體系的風險特性和脆弱性分析

2007年始于美國的金融危機席卷了全球主要經濟體，長期存在于“陰影”之中缺乏監管的影子銀行體系受到了密切關注。影子銀行體系內部存在的金融脆弱性和外部監管的缺失最終導致危機的發生，并助長了危機在全球的蔓延。影子銀行體系通過將不同層面的流動性相互轉換來增加金融市場的流動性，然而轉換過程中風險并沒有減少或者消失，只是在經濟繁榮期內被隱藏了起來，當經濟一旦發生逆轉，這種以證券化為主導的融資模式所潛藏的巨大風險就會全面暴露，從而導致整個影子銀行體系的崩潰。

金融危機暴露出影子銀行體系的風險特性和內生脆弱性：一是影子銀行體系具有內生脆弱性。首先，期限錯配加大了流動性風險。為了獲取較高收益，影子銀行通過發行資產支持票據從短期資本市場獲得融資，來購買貸款人發起的期限更長的資產，并通過這種方式實現信用的無限擴張。當市場流動性匱乏時，影子銀行因持有長期資產無法立即變現，影子金融機構面臨類似商業銀行的“擠兌”，流動性嚴重不足。其次，杠桿比率過高降低了抗風險能力。由于不受存款準備金和資本充足率的約束，借助高杠桿率，影子銀行只需要很少的資本金便可在經濟繁榮時獲得超額回報，然而當市場逆向波動時，用來吸收損失的資本更少、抗風險能力更差。二是交易不透明，信息披露不完善。影子銀行產品結構設計復雜，并大都在信息披露制度不完善的柜臺交易市場交易，加大了信息不對稱性，隨著證券化環節增多，最終導致風險的累積和蔓延。三是監管缺失、不受政府保護。影子銀行一直游離于監管部門的管轄體系外，產品及交易與基礎資產狀況脫鉤，呈現泡沫化。另外，影子銀行沒有存款保險制度的保護和央行的流動性支持等政府擔保，當其面臨“擠兌”從而產生嚴重的流動性危機時，如果得不到政府救助資金的支持，則會導致系統崩潰，造成危機和經濟衰退。

此次金融危機表明，影子銀行體系具有內在的脆弱性，已成為系統性風險和監管套利風險的重要來源之一，針對可能導致系統性風險和監管套利風險的環節，加強影子銀行體系監管十分必要。

三、影子銀行體系的國際監管改革

危機發生以來，國際組織和各國政府相繼提出了一系列改進金融監管的方案和建議，如歐盟委員會的《場外衍生產品監管提案》、英國的《特納報告》和《金融監管的一個新方法：改革的藍圖》、美國的《多德—弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》、巴塞爾委員會的巴塞爾協議III（BaselIII）以及金融穩定委員會發布的官方文件等。

1.英國。2009年起，英國改革現有的金融監管體系，將影子銀行體系和活動納入監管者視野，提出要著力監測與對沖基金有關的信息，建議對信用違約掉期市場的大部分交易進行集中清算，以提高市場透明度，降低交易對手風險的不確定性。加強對OTC市場衍生產品的監管，限制投資銀行回購交易中抵押品的預留扣減率、證券帶出保證金比例。此外，英國金融服務局關注了銀行與影子銀行體系之間的結構性套利活動，加強對系統性風險的監管。

2.美國。美國財政部于2009年3月頒布《金融體系全面改革方案》將對沖基金等傳統不受監管的私募基金納入系統風險監管范圍內，要求超過一定規模的對沖基金，包括私募股權投資基金和風險投資基金在內的其他私募資本都必須在證券交易委員會注冊登記。2009年6月，美國政府頒布的《金融監管改革：新基礎》賦予美國聯邦儲備委員會監管影子銀行的權力，增加了對影子銀行進行場外衍生產品、私人金融合約和衍生品交易的監管。美國國會2010年7月通過的《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》從多個方面涉及了影子銀行體系的監管，主要內容包括：第一，監管對沖基金和私募股權基金。要求資產在1億美元以上的對沖基金和私募股權基金進行注冊，并進行信息披露。第二，降低證券化活動風險。提出證券化資產的風險自留要求，加強信息披露。第三，加強系統性風險監管。金融穩定監管委員會負責識別、監測和處理危及美國金融穩定的系統性風險，系統性重要的非銀行金融機構和“大型復雜銀行持股公司”都要受到更嚴格審慎監管。第四，加強對衍生產品的監管。包括衍生品清算和交易規定，研究制定注冊從事衍生品交易的金融機構及受聯邦銀行監管的主要衍生品市場參與者的資本和保證金等方面的規定。第五，完善對商業銀行的監管。將商業銀行表外業務納入資本金要求的范圍，重新界定“表外業務”的范圍，并加強對商業銀行與影子銀行關系的監管。

3.歐盟。歐盟為推動各國成員間的監管合作與趨同，成立了專門針對歐洲大型跨境影子銀行金融機構的監管協會，以及與歐洲金融監管局相匹配的官方評級機構。2009年以來，歐洲中央銀行相繼提出要完善對再證券化資產的標準和風險權重要求，提出強化對OTC衍生產品、中央對手方和交易存儲的監管指令。此外，涉及影子銀行體系的內容還包括監管中央證券存放、零售投資產品打包銷售辦法、賣空和信貸違約互換等。

4.金融穩定委員會。在2010年10月召開的二十國集團（G20）首爾峰會上，各國領導人一致同意責成該集團下屬的“金融穩定委員會（FSB）研究如何在“新巴塞爾協議”（BaselⅢ）的框架下加強對影子銀行體系的監管。

綜合FSB2011年和2012年發布的官方文件，其提出了監管五個潛在的系統性風險與影子銀行重點領域：第一，監管銀行與影子銀行機構之間的關聯性活動，以減輕正規的銀行系統和影子之銀行體系間的溢出效應。將所有由商業銀行發起的影子銀行機構并入資產負債表內，加強對商業銀行向影子銀行體系提供“隱性支持”的監管。第二，為減少貨幣市場基金的易感性“運行”而進行貨幣市場基金的監管改革。建議國際證券業協會（IOSCO）針對MMFs擠兌產生系統性風險的可能性進行評估，提出改革措施和監管建議。第三，評估和減輕其他影子銀行實體所造成的系統性風險。從審慎角度強化評估其種類、規模、產生的具體風險，并提出監管建議。第四，對證券化進行監管，以防止重復創建過度杠桿化的金融體系。要求證券化的發起人自留風險并給出自留要求，提高證券化產品的透明度和標準化程度。第五，監管與證券貸出/回購有關的活動，以抑制風險和親周期性。如2012年4月發布的《證券借貸及回購》分析了證券借貸及回購在影子銀行體系中的位置，對銀行和經紀交易商、投資基金和保險公司的交易對手信用風險、流動性風險、抵押品和透明度方面提出監管要求。

5.巴塞爾委員會。基于本輪金融危機的教訓，自2009年巴塞爾委員會對現行銀行監管國際規則進行了重大改革，發布了一系列國際銀行業監管新標準，統稱為“第三版巴塞爾協議”（BaselIII）。BaselIII強化了資本充足率監管標準，擴大了資本覆蓋風險的范圍，2009年7月份以來，巴塞爾委員會調整風險加權方法以擴大風險覆蓋范圍：一是大幅提高證券化產品（特別是再資產證券化）的風險權重；二是大幅度提高交易業務的資本要求，包括增加壓力風險價值（S-VaR）、新增風險資本要求等；三是大幅度提高場外衍生產品交易和證券融資業務的交易對手信用風險的資本要求。

總體上看，這些監管措施主要集中在拓寬監管范圍，強化對金融創新產品的監管，關注系統性風險等方面。各國雖監管的側重點不同，但都在一定程度上校正了危機前影子銀行監管真空的問題，對于影子銀行業務不是一味地禁止，而是采取措施引導和消除其運行缺陷，為金融市場健康發展構建一個良好的監管制度。

四、我國影子銀行體系現狀及監管啟示

1.影子銀行在我國的發展。中國影子銀行體系包括高端金融產品的交易和信用創造，以及龐大的非正規金融部門。該系統可以設想為一個具有三個層次的金字塔：一是非銀行金融產品。包括銀信合作金融產品、由四家資產管理公司和其他非銀行金融機構向信托投資公司和金融租賃公司提供的資產證券化服務，房地產投資信托基金和信用風險資產；二是信用創造產品。往往由小額貸款公司、投資公司、融資擔保公司、保險經紀公司、典當行、私人股權投資基金和風險投資基金提供；三是非正式金融資金。即通過貸款網絡、互助組織、非法錢莊和特殊的匯款系統。

我國現階段影子銀行主要表現為商業銀行理財產品業務、各類非金融機構銷售的信貸類產品，以及民間信貸活動。基本情況如下：

金融理財產品即用于投資銀行的債券和票據，采用抵押債務的信貸類產品，以及這兩類產品的結合。銀信合作的金融產品主要集中在金融領域，包括債券、票據、證券，以及基礎設施投資。2007年銀信合作業務開始升溫，業務規模在2009年9月末尚不足6千億元。2010年銀信理財產品迅速發展，到了2010年7月規模突破2萬億元，共有102家商業銀行發行銀信理財產品10591款，發行總數較2009年增加40%以上，發行規模預估可達7.05萬億元，同比增幅高達30%，而當年新增貸款，僅為7.95萬億元。到2011年，參與銀信合作金融產品業務的金融機構數量為65家。總體來看，2004—2011年期間新金融產品的平均增長速度高達114.09%。

2010年信托業經歷了196%的增長，發行的集體信托產品達2213種，價值3997.6億元人民幣；2011年參與信托業務的金融機構為41家，發行的信托產品增加到4051種，價值7086.7億元人民幣。從信托基金構成來看，房地產信托基金基本占據相當大比例，但在2011年，房地產融資遭遇困難，價格面臨壓力，信托投資公司因此減少房地產信托產品的發行。

民間金融缺乏外部監管，掩藏較大的風險，在一定程度上會削弱宏觀調控力度，對正規金融造成威脅。據央行公布的數據顯示，2011年上半年人民幣貸款以外的融資規模占到整個社會融資規模的46.3%。進入2011年，為調控通脹預期，央行逐步收緊市場流動性。銀根收緊后，企業融資從原來的銀行體系大幅轉向民間借貸市場，擔保公司、典當行、小額貸款公司的業務成倍增長。然而，民間信貸活動難以有效監測，缺少數據統計，據河南省商業經濟學會常務副會長兼秘書長宋向清介紹，目前我國民間資本存量為30萬億元人民幣，占我國2011年GDP總量的64%。

2.我國影子銀行體系的監管現狀。近年來，中國逐步擴大的影子銀行體系已經削弱了貨幣政策的作用，并逐步代替正規金融體系的融資功能。根據中國人民銀行的數據，2011年全系統融資總額為12.83萬億元人民幣，銀行貸款同比增長58.3%，這意味著一般的影子金融活動占據了41.7%，影子銀行系統已經向市場釋放了大量資金。然而目前的監管著重于商業銀行，不涉及衍生產品、資產證券化和其他非貸款信貸的監管。

基于此，我國影子銀行體系監管力度有所加強，監管體制變化較大。如銀監會加強了信托公司監管，地方政府將融資性擔保公司、小額貸款公司納入監管范疇。在2010年，中國人民銀行開始監視通過影子金融體系和銀行體系的資金數量，以更好地實施貨幣政策：2010年7月2日，銀監會口頭通知信托公司暫停銀信合作業務。當年9月，銀監會要求信托公司計算凈資本和風險資本，并且持續要求信托公司凈資本與其風險資本的比值不小于100%。2011年1月，銀監會更是明確了商業銀行合作業務表外資產轉入表內的具體要求，同時要求信托公司對銀信合作貸款按照10.5%的比例計提風險資本。另外，為規范信托公司參與股指期貨交易行為，銀監會印發了信托公司參與股指期貨交易業務指引的通知，以有效防范風險。2012年7月，銀監會監管工作會議中指出要加強監管，防范重點風險，防止發生區域性、系統性風險。嚴禁銀行及從業人員參與民間融資，注重建立民間借貸、非法集資等與銀行業之間的防火墻，嚴防風險向銀行體系傳染。2012年7月，為深入推動巴塞爾新資本協議在中國實施，成立了銀行業實施巴塞爾新資本協議專家指導委員會，借鑒國際金融監管改革及我國銀行業實際情況，銀監會參考巴塞爾III的規定于今年6月發布了《商業銀行資本管理辦法（試行）》，建立了統一配套的資本充足率監管體系。同時，擴大了資本覆蓋風險范圍，并明確了資產證券化、場外衍生品等復雜交易性業務的資本監管規則，引導商業銀行審慎開展金融創新。

我國監管部門對于影子銀行業務并不是采取一味的嚴厲打壓政策，而是積極引導其規范審慎發展。例如，銀監會鼓勵和引導民間資本進入銀行業，支持民營企業參與商業銀行增資擴股，支持民營企業投資信托公司、消費金融公司，允許小額貸款公司按規定改制設立為村鎮銀行。民間資本進入銀行業應當與其他各類資本同等遵守法律、行政法規和規章有關投資銀行業金融機構的持股比例、投資機構數量等審慎規定。

3.我國影子銀行的監管啟示。

（1）建立健全金融立法。我國金融發展程度較低，影子銀行發展尚處于初級階段。當前尚不能對影子銀行進行全面的界定和系統監管，需要根據中國影子銀行的特點，加快在民間金融、銀行理財產品、資產證券化、股權投資基金等方面的法律法規建設。不能盲目打擊影子銀行業務和活動，要注重對其進行規范化引導，為小額貸款公司、典當行等發展創造良好的法制環境。同時加強信息披露，建立和規范信息披露機制，提高影子銀行運行透明度。

（2）穩步推動金融創新。中國金融市場發展水平較低，金融管制較多，信用基礎薄弱，需要發展多層次金融市場，應逐步減少政府對金融創新的管制，穩健開展金融創新，合理設計金融產品和服務。同時也應當隨著市場發展健全監管體系，防止金融創新引發的風險積聚。

（3）逐步推進金融改革。我國影子銀行體系的出現和發展原因之一在于正規金融體系以及貨幣政策框架的扭曲。因此要進一步深化金融系統改革并改善相關政策的制定和實施。從長期來看，應借助金融市場工具進一步推進利率市場化改革，改進貨幣政策執行方式，改變人為調控的做法。

（4）加強審慎監管。構建宏觀審慎監管和微觀審慎監管協調統一的新型金融監管體制：監管者應樹立宏觀監管意識，建立宏觀審慎視角的風險監測機制，豐富和完善金融監管手段，提高對系統性風險識別、量化和分析的技術水平。不斷完善宏觀經濟政策、法律、財務制度等金融基礎設施，推動金融機構全面強化風險管理，防范風險傳染。同時，深化微觀審慎監管，關注個體風險。強化資本約束機制，將杠桿率納入監管目標，加強流動性管理，防止期限錯配，不斷提高流動性風險監測的敏感性和應對措施的有效性。

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（作者簡介：秦璐，陜西師范大學國際商學院金融學專業在讀碩士研究生，研究方向：商業銀行經營管理 陜西西安 710062）

（責編：若佳）