論社會資本的積累對政府公共服務能力的改善

摘 要：在我國市場經濟逐步建立和完善的過程中，中國社會的公共需求發生了許多重大的變化。對政府的公共服務提出了許多新的緊迫要求。為了使政府的公共服務適應社會公共需求，需要提高政府的公共服務能力。社會資本作為國家與政府之外的發展策略，它旨在強調社會自治力量對社會發展的重大意義。而政府可以通過社會自治力量的參與和幫助更有效地提升其公共服務能力。

關鍵詞：社會資本 社會公共需求 公民參與

中圖分類號：F224.3

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）03-027-03

一、社會資本的概念及其理論綜述

（一）社會資本的概念分析

在20世紀90年代，社會資本（Social Cpital）的概念在西方的社會科學中流行起來，以布爾迪厄為代表的一些社會學家對社會資本概念及其理論的研究賦予了社會資本在經濟學意義上的更多的社會學意義。許多學者都從各自研究的角度去定義社會資本，但是綜合各家之說，我們可以從三個方面對社會資本這一概念進行理解。

1.社會資本是有利于行動者實現目標的社會資源。與個體資源相區別，社會資源的本質特征就在于它需要通過行動者之間的互動和聯系方可產生和獲得。它存在于社會網絡中，并為社會成員所共享。因此在由人所構成的社會中，個體生存與發展的獲得，不僅要處理好人與自然之間的關系，還要處理好人與人之間的關系。而這些都需要以規則、美德和誠信為基礎來完成。

2.社會資本是嵌入在社會結構中的無形資本。從社會科學的范疇去界定社會資本，更多是使之區別于物質資本和人力資本。“物質資本是有形的，可見的物質是其存在的形式；人力資本肉眼看不見，它存在于個人掌握的技能和知識中；社會資本基本上是無形的，它表現為人與人的關系。物質資本和人力資本為生產生活提供了便利，社會資本具有同樣的作用。例如，與成員之間互不信任的群體相比，一個相互恪守承諾，彼此信任的群體更有利于生產生活的進行。”{1}

3.社會資本是一種可以使社會網絡中的行動者獲得收益的能量。無論是作為社會資源還是作為無形資本來說，社會資本都在強調“人與人之間的聯系與互動”，這也是其外部性或者說是社會性的重要體現。而我們知道，人們之間最基本和最原始的聯系就是生產，生產不僅產生了大量的生產與生活資料，體現其經濟性，而且使人們在生產中相互聯系，分工協作，體現其社會性。如今信息時代的到來，使得個體間的聯系與互動更為迫切。而網絡式的組織聯系，更便于人們獲得生存、發展所需要的信息。社會資本以一定的社會網絡為基礎。最初的社會網絡以血緣和地緣為核心而構建，但隨著生產的不斷發展和擴大，乃至全球化及信息化的到來，社會關系網絡也沖破了血緣和地緣的限制，開始走向更為廣闊的領域。

綜上所述，社會資本作為存在于國家權力之外，通過社會民眾的自由、自主的橫向互動而形成的基于信任、合作與規范基礎之上，以社會自治機制為主要調節方式的社會結構，它主要表現為一種社會自治能力。

（二）社會資本與社會自治組織

社會資本與社會自治組織的發展具有共時性。隨著市場經濟的發展，二者幾乎是同時發展起來的。市場經濟促進了人們之間的交往，交往是構成社會資本各要素產生的根本所在。而無形的社會資本要素又對社會自治組織的產生發揮著積極的作用。因為與信任、合作、規范有關的一系列態度和價值觀能夠通過人們協調的行動來促進社會自治組織的產生。同時市場經濟又對人們的個體利益和價值取向起著重組與分化的作用，即它既導致了個體利益和價值觀的多樣化，同時又使得一些個體利益和價值取向趨同的人走到一起，結合成為各種社會自治組織。因此可以說構成社會資本各要素的不斷加強促進了社會自治組織的形成和發展。而社會自治組織的發展又有利于社會資本各要素的進一步發展，二者之間具有互動性。對于社會自治組織的認識我們不應該僅僅停留在其組織形式上，而應該充分看到社會自治組織當中所蘊涵的社會自治力量與社會的自治機制。

（三）社會資本與公民精神

社會資本與社會自治有著極為密切的關系，它有助于培養公民精神，進而形成一個相對于國家而存在的公民社會。社會資本的一個重要作用就是，它能夠促使社會成員更多地關注自身之外的集體與社會。有助于公眾將精力更多地投入到公共事務當中去，這正是公民意識和公民美德的體現。而信任、規范和網絡等社會資本更有利于公民在公共事務中去進行協調與合作。公民參與網絡不僅可以產生普遍化的互惠慣例，使得個體間的行為更具有預期性。同時也使得個人的品質和信譽更易保持和傳播，人們將更加注重社會輿論的認可與評價。公民在對公共事務的參與中，不僅有了彼此的交流，而且從中獲得了信任、理解以及合作的機會。當公民之間能夠長期進行這種交流與互動時，就會增強他們的歸屬感，由此創造一種群體的身份和意識。

社會資本理論給予我們的啟示在于，一個合理的社會構架應該包括國家、市場和社會。國家（政府）之外仍然存在有合理的發展策略，這一策略便是在由個體間的互動與聯系中所產生的基于信任、合作、社會規范的社會自治力量與自治機制，它將與國家（政府）的力量形成互補與制衡，并實現對社會的有效治理。

二、我國政府公共服務能力的現狀

政府滿足公共需要的有效程度，是體現政府公共服務能力大小的一個重要標準。“所謂社會公共需要，是人類社會共同體解決所面臨的社會公共問題的共同需要，它是指社會成員在社會生產、生活中的共同需要；它是除政府以外的其他社會團體和市場不能滿足、不能提供的需要，具有社會成員享有的互不排斥與平等享用性。社會公共需要是在個人需要滿足之后，公民尋求解決公共問題的需要、安全的需要、自尊的需要、享受的需要和發展的需要所產生的公共需要。”{2}因此與社會公共需要相對應，“政府的社會公共服務能力，可以概括為服務社會、服務公民、服務企業、服務市場等四大方面。從保障公民權利到促進就業、從普及教育到住宅建設，以及提供醫療保險和社會援助、建設公共設施、保護自然環境、為企業提供信息咨詢以及其他公共產品和公共服務。”{3}因此政府應該將其公共權力與所汲取的社會資源相結合，去滿足社會的公共需求。這是政府不可推卸的“天職”。而政府的服務能力直接關系到公眾對政府的認可程度。

對于當代社會來說，政府公共服務能力的提升會受到多重因素的影響。首先從政治層面來說，當代社會以民主政治為其特征，人民在社會中享有各項作為公民的權利，并且可以自主的決定自己的事務。政府的存在不僅要保障公民合法權利的自由行使，而且還要為公民提供它們自身所不能提供的各項服務。其次，從經濟層面來看，市場經濟的建立，使得個體之間能夠在法律的框架內，根據自身的需要去建立契約關系，從而實現各自的目的。因此當人們之間的關系由身份走向契約時，政府的角色不再是對社會的全面控制和駕馭，而是去幫助個體實現他們的私人利益和共同利益。

到目前為止，我國已經基本建立了一個涉及教育、文化、科技、衛生、社會保障、國防等較為全面的公共服務體系。公共服務的總量也在不斷上漲。但是我國的公共產品卻仍然處于短缺狀態。這主要源于長期以來，政府財政投入的主要目的就是最大限度的獲取經濟利益。所以我國財政的大部分都集中在競爭領域，而對于社會的服務領域卻很少問及。這使得雖然經濟在快速發展，但是民眾卻沒有充分享受到由經濟發展所帶來的利益與實惠。從而出現了各種社會發展落后于經濟發展的局面。這主要是受計劃經濟模式的慣性使然，人們時常認為由政府直接參與投資、直接參與經濟建設、直接參與資源的分配等經濟管理方式是理所應當的。雖然在實踐中經濟建設型政府避免了由于經濟轉型所出現的動蕩，但是這卻使得政府將注意力長期集中于GDP的增長，而疏于對其公共服務能力的提升。為此由經濟社會發展嚴重失衡所導致的諸多不協調因素在市場化改革的日趨深入下顯現了出來。“例如在經濟社會中突出的矛盾表現在：收入差距，貧富差距不斷拉大，農村貧困、城市弱勢群體貧困問題日益突出；就業壓力大，就業形勢嚴峻，農村大量剩余勞動力亟待轉移，而城市失業人口又居高不下；醫療、基礎教育、社會保障等公共產品歷史欠賬太多，有效供給長期嚴重不足，難以滿足人民群眾日益增長的公共需求；生產安全、衛生安全、食品安全事故頻繁發生，社會秩序急需重建。”{4}

而社會資本的積累可以對政府公共服務能力有所改善。社會資本的積累使得社會的自治機制在不斷完善，社會的自主性在不斷地加強，它可以促使政府不斷提升自身的公共服務能力。

1.社會資本的積累可以使政府樹立全新的行政理念。由“官本位”轉向“民本位”，建立為公眾服務的導向。“官本位”和“民本位”是兩種截然不同的政府理念。所謂“官本位”就是一種為官至上的觀念。它強調了權力在整個社會生活中的主導地位和絕對優勢。權力不受限制，無限膨脹，并凌駕于憲法和法律之上。而“民本位”就是一種為民至上的觀念。它強調了政府的任何行為，都要以社會和民眾的需要為基礎。政府作為社會公共利益的代表，它的存在為的是對社會訴求進行回應，對社會進行服務。中國無論是在長達數千年的封建社會，還是在以高度集權為特征的計劃經濟時代，在國家與社會的關系上，始終是強國家—弱社會的格局。國家一味地強調公民對國家的義務，卻忽略了國家權力對公民權利和個人利益的尊重與保護。公民的權利實際上早已在國家對社會的控制過程中，淹沒在了無差別的國家利益和集體利益之中。在此情形下，國家利益或集體利益將在很大程度上體現的僅僅是政府自身的一種價值或利益偏好，更多的是滿足政府作為經濟人對自身利益的追求。隨著我國由計劃經濟體制向市場經濟體制的轉軌，原有的經濟基礎發生了巨大的轉變。市場經濟的運行規律本能地要求政府要還權于市場，還權于社會，為社會力量的發展提供足夠的空間與支持。在政府權力逐步從對社會的全面控制中做合理退出的時候，強國家—弱社會的格局也開始轉變，在這一過程中，“官本位”的執政理念開始讓位于“民本位”。理念的轉變將會為政府公共服務能力的提升奠定良好的思想基礎。

2.社會資本的積累可以改變我國公共服務供給的單一化局面。從傳統的觀念認為，政府不僅是國家權力的擁有者，是社會權威的代表者，同時也是國家與社會公共事務的權力主體和管理中心。政府運用其獨有的強制力來獲得和壟斷一切社會資源，由此負責一切公共事務的管理和公共物品及公共服務的提供。從而在社會生活中扮演了當之無愧的“全能”角色。而實踐證明，政府全能不僅不可能，而且還造成了有限資源與政府職能無限擴大之間的矛盾沖突，導致了政府角色定位中的越位、缺位和錯位。因為“首先，面對越來越復雜的社會，國家已經喪失了應有的行為能力，也難以預測自己的行為后果，甚至難以避免產生有害的決策，并受落后思想的束縛，不時地頒布不適宜的或無必要的合法性迫使各種群體接收。其次，社會結構急劇變化，地位危機，社會一致性分裂和文化分裂，公眾對公共權力的效能和未來越來越不抱有幻想，公眾的心靈世界碎片化，行為邊緣化也日趨嚴重。第三，作為社會一致性中樞的公共行政體系能力衰減，并進一步成為公眾的負擔，中央集權，分等論級的控制不再有效；科層系統陷入了官僚主義的怪圈，公共政策無力承受大量社會需求，無法對太多和太矛盾的公共問題做出裁決。”{5}在此情況下，政府的公共服務能力的提升就顯得十分困難。要想真正改變這種狀況只依靠政府的力量必然顯得勢單力孤。基于此，要改變我國公共服務供給單一化的局面。

實際上作為公共管理來說，它是以政府為核心并由社會中介組織和公民大眾共同參與的一種公共實踐活動，它所依據的主要手段包括公共政策和市場競爭。公共管理活動要強調政府和社會的互動與合作，因為其主體是多元的，即除政府之外，各種社會組織都有可能成為公共管理的主體，而在這一過程中政府的地位依然特殊而舉足輕重。例如制定法律規范，保護自然環境、弱勢群體等。但是同時政府也要將社會充分的調動與組織起來，積極培育社會中介組織來與政府共同進行公共產品與公共服務的提供。隨著公共管理主體的多樣化，政府不再是公共管理活動中唯一的權力中心，其他參與公共管理活動的多種社會組織只要得到公眾的認可就可以成為不同層面的權力中心。它們能夠在很大程度上為政府來分擔提供公共物品和公共服務的職責。社會資本的積累使得公共管理活動的主體能夠呈現出一種多元化的狀態。它們之間成為了一種權力依賴與合作伙伴的關系。

3.社會資本的積累弘揚了個體的主體性，使得公民對于社會公共事務的參與意識不斷加強。而公眾的參與則是政府公共服務能力提升的重要社會基礎。人類作為社會的主體，具有各自不同的意志和品格，也應該有權利決定自己的事務。在現代民主條件下，公民的廣泛參與是公民權利和利益表達的重要途徑。“所謂公民參與就是指公民借助于一定的參與渠道，參與或影響政府公共決策或公共事務的行動過程。”{6}如果公民能夠積極參與到政府的公共管理活動中而不是被動的或消極的等待，那么這將是人的主體性在社會生活中的重要體現。任何一個政府其有效運作都離不開它與外部環境的互動。因此公民積極廣泛的參與，不僅是對公共管理活動的有力支持，而且它還能夠使政府的公共管理更具有現實意義，并擁有堅實的群眾基礎。隨著政府與公民互動的不斷加強，集權條件下政府所缺少的公共責任意識會不斷增強，由此也會不斷提高公共產品與公共服務的品質。因此只有廣泛的公眾參與，不同階層，不同群體才能夠充分的進行利益表達。政府的政策才能夠真正滿足公民的需要。不僅如此，公眾參與本身還可以將政府的活動置于社會的監督之下，對政府的行為形成必要的約束。由于政府經濟人的特性，使得政府在行政的過程中常常會偏離最大限度地實現和保證公共利益這一根本目標，偏離全心全意為人民服務的宗旨。由于政府并非是超利益的組織，因此它的活動并不必然是代表最廣大人民的利益。這就需要公民力量來不斷對其行政行為進行必要的糾偏。只有公民的廣泛參與，才能夠使政府的行政過程更具有公開性和透明性，從而增強政府公共決策的社會基礎，使其更具合法性，提高政府的行動能力，實現政府公共服務效能的最大化。

注釋：

{1}[美]詹姆斯·科爾曼.社會理論的基礎.鄧方譯.北京：社會科學文獻出版社，1990

{2}李軍鵬.公共服務型政府.北京：北京大學出版社，2004

{3}沈亞平，王騷.社會轉型與行政發展.天津：南開大學出版社，2005

{4}倪春華.對建設公共服務型政府的理性探討.改革研究，2006（3）

{5}孔繁斌.政治學知識的轉向：治理理論與公共管理.南京社會科學，2001（9）

{6}黨秀云.論公共管理中的公民參與.中國行政管理，2003（10）

（作者單位：天津大學馬克思主義學院 天津 300072）（責編：呂尚）