試論政府采購(gòu)制度和國(guó)庫(kù)集中支付制度的結(jié)合

摘 要：政府采購(gòu)制度與國(guó)庫(kù)集中支付制度是我國(guó)財(cái)政近年來(lái)施行的重大改革舉措。政府采購(gòu)與國(guó)庫(kù)集中支付相結(jié)合，提高了財(cái)政資金支出的透明度和財(cái)政資金使用的效益，改革取得了初步成效。但同時(shí)，也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，不利于改革深入開展。文章首先介紹政府采購(gòu)制度、國(guó)庫(kù)集中支付制度的含義及兩者的結(jié)合；接著分析了兩者各自存在的問(wèn)題；最后提出了解決問(wèn)題的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：財(cái)政改革 政府采購(gòu)制度 國(guó)庫(kù)集中支付制度 結(jié)合

中圖分類號(hào)：F810.45 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2013）03-046-02

近年來(lái)，我國(guó)積極推進(jìn)財(cái)政制度改革，改變財(cái)政管理工作中重分配、輕監(jiān)控的弊端；強(qiáng)化財(cái)政管理職能；實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理的規(guī)范化、制度化；更好地發(fā)揮財(cái)政宏觀調(diào)控職能的作用。政府采購(gòu)與國(guó)庫(kù)集中支付這兩種制度，就是我國(guó)財(cái)政預(yù)算體制改革施行的重大舉措：在提高政府資產(chǎn)配置效率方面，政府采購(gòu)制度發(fā)揮著重要的作用；在行政事業(yè)單位資金管理方面，國(guó)庫(kù)集中支付制度更是作用、意義重大。國(guó)庫(kù)集中支付為政府采購(gòu)提供保障，政府采購(gòu)，包括各單位進(jìn)行采購(gòu)的憑證是國(guó)庫(kù)集中支付的依據(jù)，二者應(yīng)既相互促進(jìn)又相得益彰。但是，在實(shí)際操作中出現(xiàn)了一些值得關(guān)注的問(wèn)題。為達(dá)到政府采購(gòu)與國(guó)庫(kù)集中支付之間結(jié)合的最優(yōu)化，最終實(shí)現(xiàn)提高財(cái)政資金的使用效益，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，促進(jìn)廉政建設(shè)，需要我們?cè)趯?duì)政府采購(gòu)制度的規(guī)范進(jìn)行思索的同時(shí)，也對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度的完善進(jìn)行探討。

一、政府采購(gòu)制度與國(guó)庫(kù)集中支付制度兩者的含義

政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。政府采購(gòu)不僅是指具體的采購(gòu)過(guò)程，而且是采購(gòu)政策、采購(gòu)程序、采購(gòu)過(guò)程及采購(gòu)管理的總稱，是一種對(duì)公共采購(gòu)管理的制度，是一種政府行為。

國(guó)庫(kù)集中支付制度是國(guó)庫(kù)集中收付制度的重要組成部分，它是改變現(xiàn)行的財(cái)政資金層層撥付程序，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為依托，以提高財(cái)政資金使用效益為目的，由國(guó)庫(kù)集中支付機(jī)構(gòu)在指定銀行開設(shè)國(guó)庫(kù)集中支付專戶，將所有財(cái)政資金存入國(guó)庫(kù)集中支付專戶，單位在需要購(gòu)買商品或支付勞務(wù)款項(xiàng)時(shí)提出申請(qǐng)，經(jīng)國(guó)庫(kù)集中支付機(jī)構(gòu)審核后，將資金直接從集中支付專戶支付給收款人的國(guó)庫(kù)資金管理制度。

國(guó)庫(kù)集中支付的資金流轉(zhuǎn)速度快、支付較簡(jiǎn)潔，使各預(yù)算單位沒有資金的直接支配權(quán)，這填補(bǔ)了預(yù)算資金管理的漏洞。但是，集中支付制度無(wú)法完全避免在利益驅(qū)動(dòng)下，一些預(yù)算單位與供貨商相互勾結(jié)，共同侵吞財(cái)政資金現(xiàn)象的發(fā)生。政府采購(gòu)制度倡導(dǎo)公開、公平、公正，切斷預(yù)算單位與供貨商之間的聯(lián)系渠道，增強(qiáng)了采購(gòu)過(guò)程的透明度，提高了政府資金的使用效益，保證了政府支出的合理、合法和安全。只有做到政府采購(gòu)與國(guó)庫(kù)集中支付之間互相結(jié)合，才能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)財(cái)政資金事前、事中、事后全過(guò)程的監(jiān)督，避免預(yù)算單位隨意支出，截留挪用，以預(yù)防和遏制腐敗。

二、政府采購(gòu)制度與國(guó)庫(kù)集中支付制度存在的問(wèn)題

（一）政府采購(gòu)制度存在的問(wèn)題

我國(guó)政府采購(gòu)制度與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，是公共財(cái)政框架體系中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。但由于工作起步較晚，欠缺經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)成的國(guó)外模式又不能完全照搬，這樣在政府采購(gòu)的實(shí)際運(yùn)行中，不可避免地出現(xiàn)了一系列與我們初衷相背的問(wèn)題，需在工作中加以解決。

1.政府采購(gòu)工作的源頭是政府采購(gòu)預(yù)算編制，它既關(guān)系到采購(gòu)的范圍，也關(guān)系到今后采購(gòu)的規(guī)范。具體工作中，政府采購(gòu)常出現(xiàn)缺乏計(jì)劃性，預(yù)算編制相對(duì)落后等現(xiàn)象。很多單位先編制部門預(yù)算，后進(jìn)行政府采購(gòu)預(yù)算編制，兩者編制不同步，存在脫節(jié)現(xiàn)象；政府采購(gòu)預(yù)算編制存在片面、隨意、盲目的問(wèn)題，沒有一個(gè)客觀的編制體制約束，一些部門時(shí)常出現(xiàn)臨時(shí)采購(gòu)、即審即購(gòu)，導(dǎo)致政府采購(gòu)工作的盲目性和被動(dòng)性，采購(gòu)質(zhì)量和效率不高，不僅難以發(fā)揮政府采購(gòu)應(yīng)有的效益，而且影響了政府采購(gòu)預(yù)算活動(dòng)的順利進(jìn)行；對(duì)政府采購(gòu)資金的處置，隨意進(jìn)行，采購(gòu)預(yù)算資金問(wèn)題有待解決。

2.政府采購(gòu)預(yù)算編制完成，政府采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)入招投標(biāo)階段。實(shí)踐中，在符合法定招投標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目供應(yīng)商的認(rèn)定上，在發(fā)布招標(biāo)公告、投標(biāo)、開標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)等過(guò)程中，都會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題：由一個(gè)供貨方操作，幕后指揮多個(gè)投標(biāo)人，或者以多個(gè)投標(biāo)人的身份參與投標(biāo)；多方投標(biāo)主體串通，私下達(dá)成某人中標(biāo)，其他參與方得利的協(xié)議；招標(biāo)公告在時(shí)間、范圍的局限，有意排除很多有資格參加競(jìng)標(biāo)的單位；招標(biāo)單位以企業(yè)資質(zhì)做幌子，以提高或降低門檻達(dá)到讓某特定產(chǎn)品進(jìn)入的目的；把標(biāo)書信息泄漏給某個(gè)特定的供應(yīng)商，以得到對(duì)方開出更有利的標(biāo)書，等等。政府采購(gòu)關(guān)系到經(jīng)濟(jì)、法律、商品的生產(chǎn)性能等，專業(yè)性很強(qiáng)，要求采購(gòu)人員必須具備招投標(biāo)、商業(yè)談判、合同、商品、工程等方面的專業(yè)知識(shí)及技能，但我國(guó)政府采購(gòu)工作人員離專業(yè)要求還有較大差距。專業(yè)人員的缺乏，大大制約了政府采購(gòu)工作的績(jī)效，容易被商家鉆空子，給政府造成損失。

3.采購(gòu)驗(yàn)收階段是政府采購(gòu)程序中最后的步驟，是對(duì)采購(gòu)合同、整個(gè)采購(gòu)成果的驗(yàn)證。但是，采購(gòu)合同簽訂后，限于人手及必要的監(jiān)督措施，政府采購(gòu)服務(wù)中心對(duì)整個(gè)采購(gòu)過(guò)程的監(jiān)督，表現(xiàn)得力不從心，履行采購(gòu)合同的嚴(yán)肅性欠缺。有些部門通過(guò)招投標(biāo)采購(gòu)制定的價(jià)格雖較為合理，但存在有的供應(yīng)商為了中標(biāo)惡性競(jìng)爭(zhēng)，招投標(biāo)時(shí)價(jià)格壓得很低，但在后期供貨時(shí)，以次充好，甚至偷梁換柱；少數(shù)單位執(zhí)行合同過(guò)程中，隨意變更合同內(nèi)容，改變貨物品種、型號(hào)等；許多采購(gòu)單位和代理機(jī)構(gòu)不重視履約驗(yàn)收階段，驗(yàn)收不夠?qū)I(yè)，缺乏科學(xué)知識(shí)，敷衍了事，采購(gòu)驗(yàn)收成為了政府采購(gòu)的薄弱環(huán)節(jié)。

（二）國(guó)庫(kù)集中支付改革在實(shí)踐中存在的問(wèn)題

作為財(cái)政改革的一項(xiàng)重要舉措，國(guó)庫(kù)集中支付制度支出直達(dá)，減少中間環(huán)節(jié)，降低行政成本，在加強(qiáng)和完善財(cái)政監(jiān)督、強(qiáng)化預(yù)算管理、反腐倡廉等方面起到重大的作用，但隨著改革的深入，也出現(xiàn)了一些需要我們進(jìn)一步探討和解決的問(wèn)題。

1.思想認(rèn)識(shí)不到位。長(zhǎng)期以來(lái)，各單位對(duì)政府財(cái)政資金有較強(qiáng)的自主性，在運(yùn)用上已經(jīng)形成分散支付的操作習(xí)慣。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，打破了部門既得利益，預(yù)算單位的資金在運(yùn)用上的隨意性受到限制，部分單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)新制度改革的積極性不高，執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)偏差，增加了國(guó)庫(kù)集中支付改革的難度。

2.國(guó)庫(kù)支付中心的監(jiān)督把關(guān)不到位。財(cái)政資金有兩種支付方式：直接支付和授權(quán)支付。按規(guī)定，預(yù)算單位的人員工資、大型采購(gòu)、各類轉(zhuǎn)移性支出等都應(yīng)直接支付到用款單位、供應(yīng)商。實(shí)際操作中，人員工資和政府采購(gòu)基本做到直接支付，但由于部門預(yù)算不夠細(xì)化、國(guó)庫(kù)支付中心的監(jiān)督職能尚未發(fā)揮到位等因素，部分預(yù)算單位有意加大授權(quán)支付額度，大量提取現(xiàn)金，與國(guó)庫(kù)集中支付以實(shí)際發(fā)生為前提的原則相違背；本應(yīng)直接支付的一些采購(gòu)活動(dòng)和工程違規(guī)授權(quán)支付；個(gè)別單位甚至把單位零余額賬戶作為財(cái)政資金的過(guò)渡賬戶，任意轉(zhuǎn)撥，逃避財(cái)政監(jiān)管。

3.在實(shí)際操作中，常常出現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中支付與政府采購(gòu)相互脫節(jié)的現(xiàn)象。

三、解決政府采購(gòu)制度和國(guó)庫(kù)集中支付制度存在問(wèn)題的對(duì)策

（一）解決政府采購(gòu)制度問(wèn)題的對(duì)策

1.我們必須注重編制政府采購(gòu)預(yù)算的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，對(duì)政策有較強(qiáng)的理解。預(yù)算單位在編制部門預(yù)算的同時(shí)，就應(yīng)編制政府采購(gòu)預(yù)算，對(duì)預(yù)算數(shù)提出建議。經(jīng)主管部門審查匯總后，報(bào)財(cái)政部門審核、調(diào)整，經(jīng)法定程序批準(zhǔn)，再隨單位經(jīng)費(fèi)預(yù)算一并下達(dá)各單位。預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)，各單位不得任意調(diào)整，必須嚴(yán)格執(zhí)行。如此，政府采購(gòu)部門對(duì)全年采購(gòu)規(guī)模便可事先預(yù)知，搜索市場(chǎng)行情，綜合采購(gòu)信息，擬定計(jì)劃，組織實(shí)施，達(dá)到采購(gòu)效益最大化。實(shí)行政府采購(gòu)項(xiàng)目的資金，歸集到財(cái)政部門開設(shè)的“政府采購(gòu)資金專戶”；對(duì)留用收入和其他收入進(jìn)行政府采購(gòu)的單位，也應(yīng)在政府采購(gòu)施行前，直接將采購(gòu)資金轉(zhuǎn)入“政府采購(gòu)資金專戶”。所有采購(gòu)資金，都應(yīng)通過(guò)國(guó)庫(kù)，直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)商，單獨(dú)核算政府采購(gòu)支出，提高采購(gòu)質(zhì)量和資金使用的監(jiān)督力度。

2.政府采購(gòu)要提高招投標(biāo)的績(jī)效，需要建立一支高素質(zhì)的政府采購(gòu)隊(duì)伍，不但要有扎實(shí)的專業(yè)理論基礎(chǔ)，真正懂得經(jīng)濟(jì)、管理、貿(mào)易、法律、計(jì)算機(jī)等方面的知識(shí)，而且還要有很高的實(shí)務(wù)能力和職業(yè)道德。政府采購(gòu)每一次評(píng)標(biāo)定標(biāo)，都應(yīng)有行業(yè)專家、技術(shù)權(quán)威、法定資格人士參與，進(jìn)行嚴(yán)格的“甄別”與篩選，成立評(píng)審專家?guī)欤瑢?shí)現(xiàn)“專業(yè)評(píng)審，公開透明”；提高招投標(biāo)的績(jī)效還需要招標(biāo)過(guò)程規(guī)范的制度化，對(duì)評(píng)標(biāo)定標(biāo)的過(guò)程要符合法規(guī)、制度和章程，相關(guān)材料都在財(cái)政及其他相關(guān)部門施行備案制度，真正實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的公正、規(guī)范、效益。提高人員素質(zhì)，建立業(yè)務(wù)精湛的采購(gòu)隊(duì)伍。一方面必須對(duì)現(xiàn)有從業(yè)人員進(jìn)行政府采購(gòu)理論、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論、招投標(biāo)理論和其他法律法規(guī)等方面的專業(yè)培訓(xùn)；另一方面，將政府采購(gòu)隊(duì)伍建設(shè)納入制度化軌道，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)人員的專業(yè)化，大力提高和培養(yǎng)所有政府采購(gòu)治理者和參與人的公正道義素養(yǎng)、專業(yè)權(quán)威素養(yǎng)、信息吸納素養(yǎng)和責(zé)任意識(shí)、法律意識(shí)、服務(wù)意識(shí)、配合意識(shí)、自律意識(shí)，使政府采購(gòu)工作真正做到公開、公平、公正，廉潔高效。

3.為了做好政府采購(gòu)的最后“守護(hù)”，政府采購(gòu)應(yīng)成立由政府采購(gòu)服務(wù)中心人員、采購(gòu)人、供應(yīng)商代表、質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)人員、專家、審計(jì)監(jiān)察等其他相關(guān)人員組成的驗(yàn)收小組。驗(yàn)收的主要內(nèi)容包括：采購(gòu)合同履約方面，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行合同，單位、供應(yīng)商、采購(gòu)中心三方共同簽訂的合同，任何一方均不得擅自變更，確需小幅度調(diào)整的，經(jīng)供需雙方協(xié)議，報(bào)采購(gòu)管理部門批準(zhǔn)，由采購(gòu)中心監(jiān)督執(zhí)行；產(chǎn)品質(zhì)量驗(yàn)收方面，按采購(gòu)合同逐條驗(yàn)收，對(duì)技術(shù)指標(biāo)、規(guī)格型號(hào)等嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)大型建筑工程項(xiàng)目，要進(jìn)行專業(yè)質(zhì)量檢測(cè)并檢查是否有違規(guī)轉(zhuǎn)包。每名驗(yàn)收小組成員必須對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，在驗(yàn)收文件上簽字。對(duì)瀆職失職行為，造成國(guó)家、單位重大損失的，要承擔(dān)法律責(zé)任。

（二）關(guān)于國(guó)庫(kù)集中支付改革問(wèn)題的思考和建議

1.國(guó)庫(kù)集中支付改革是黨中央、國(guó)務(wù)院的重大決策，是財(cái)政支出管理改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。財(cái)政部門要采取多種形式擴(kuò)大宣傳，讓更多的部門和單位了解和支持改革。各相關(guān)部門和預(yù)算單位要了解掌握改革的政策和規(guī)程，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，規(guī)范財(cái)政支出，提高資金使用效益，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；財(cái)政、審計(jì)要定期檢查監(jiān)督各單位財(cái)政資金的運(yùn)行情況，以增強(qiáng)各單位負(fù)責(zé)人的責(zé)任意識(shí)，提高認(rèn)識(shí)，推行國(guó)庫(kù)集中支付改革。

2.國(guó)庫(kù)集中支付必須強(qiáng)化財(cái)政直接支付為主，授權(quán)支付為輔的運(yùn)行模式。明細(xì)劃分直接支付與授權(quán)支付的范圍，杜絕應(yīng)該直接支付的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)授權(quán)支付，限制零余額賬戶提取現(xiàn)金的額度，對(duì)提現(xiàn)數(shù)量較大的，必須報(bào)財(cái)政部門審核批準(zhǔn)；完善政府采購(gòu)，將未列入直接支付的采購(gòu)和工程都納入直接支付，明細(xì)預(yù)算編制，加強(qiáng)編制執(zhí)行，推動(dòng)建立從預(yù)算編制、下達(dá)、資金撥付到資金使用全過(guò)程動(dòng)態(tài)監(jiān)控一體化體系，充分保障預(yù)算資金運(yùn)行安全、高效，發(fā)揮國(guó)庫(kù)集中支付的優(yōu)越性，完善財(cái)政監(jiān)督職能。

3.正確使用財(cái)政資金，必須注意國(guó)庫(kù)集中支付與政府采購(gòu)的銜接，政府采購(gòu)與國(guó)庫(kù)集中支付相銜接的基礎(chǔ)是預(yù)算。審查預(yù)算在政府采購(gòu)過(guò)程中起著重要的作用。政府采購(gòu)預(yù)算審查，必須有國(guó)庫(kù)集中支付中心的配合和監(jiān)督，共同促使供應(yīng)商與采購(gòu)單位一致認(rèn)同招標(biāo)合同條款以及各自的責(zé)任和義務(wù)；在招標(biāo)環(huán)節(jié)，國(guó)庫(kù)集中支付中心要切實(shí)參與其中。國(guó)庫(kù)集中支付采取分期付款方式，促使政府采購(gòu)充分安排、利用好財(cái)政資金，發(fā)揮政府采購(gòu)的監(jiān)督作用，同時(shí)兌現(xiàn)供應(yīng)商的承諾，檢驗(yàn)供應(yīng)商的經(jīng)營(yíng)誠(chéng)信；對(duì)合同付款條款的履行，也須由政府采購(gòu)中心與國(guó)庫(kù)集中支付中心共同履行，做到公平合理，權(quán)利義務(wù)對(duì)稱。國(guó)庫(kù)集中支付部門要及時(shí)劃撥賬款，并設(shè)定履約保證金；國(guó)庫(kù)集中支付中心協(xié)同采購(gòu)中心做好后續(xù)服務(wù)，鑒定供貨合同，檢查報(bào)價(jià)考核體系的執(zhí)行情況，驗(yàn)收所供貨物等等。

總之，政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中支付都是建立在公共財(cái)政體制框架下，財(cái)政支出改革的重要內(nèi)容，規(guī)范政府采購(gòu)制度，完善國(guó)庫(kù)集中支付制度，發(fā)揮兩種制度的優(yōu)勢(shì)，必須同步推進(jìn)。隨著政府采購(gòu)規(guī)模的擴(kuò)大，財(cái)政直接支付的額度就越高，國(guó)庫(kù)集中支付的績(jī)效越發(fā)突出，政府采購(gòu)是財(cái)政資金直接支付的重要前提。因此，國(guó)庫(kù)集中支付制度改革必須與政府采購(gòu)改革相互促進(jìn)，有機(jī)結(jié)合，才能促進(jìn)政府資金管理和資產(chǎn)配置效率和諧健康發(fā)展，充分發(fā)揮改革的效能，從源頭上治理腐敗，從而實(shí)現(xiàn)提高財(cái)政資金使用效益的最終目的。

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（作者單位：福建省龍巖市漢劇團(tuán) 福建龍巖 364000）

（責(zé)編：若佳）