我國中小金融機構市場退出機制研究

摘 要：通過對我國中小金融機構市場退出現狀的研究，分析了我國中小金融機構退出的具體原因，退出的形式以及退出過程中存在的問題。指出中小金融機構市場退出機制，需要在完善法律、改進政府行為、實施風險救助、建立預警機制和問責機制等各方面加以改進。

關鍵詞：中小金融機構 市場退出 風險控制 存款保險

中圖分類號：F832.1 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）03-057-03

近年來，我國加強了對金融機構的監(jiān)管，以提高防范和化解金融風險的能力。對一部分出現支付危機或資不抵債，并且通過救助仍難以改觀的中小金融機構實施市場退出，防止出現全局性、系統性的金融危機。但從我國中小金融機構市場退出的實踐來看，還沒有建立起一個良好的市場退出機制，無法適應新形勢的需要，問題的解決還有待于進一步的研究與實踐。本文試圖在這方面進行粗淺的分析。

一、中小金融機構市場退出的含義及原因

當中小金融機構已無資本清償能力即資不抵債，資本充足率為零或為負數，存款支付嚴重困難，股東不愿意注資又無法向市場募集資本，難以從金融市場拆入資金，也無法從中央銀行得到再貸款時就需要市場退出。

（一）中小金融機構市場退出的歷史回顧

上世紀90年代后期，隨著市場經濟體制的逐步建立，通過市場化方式使金融機構退出市場成為可能，至今已有大量中小金融機構由于各種原因通過各種方式推出了市場，部分情況見下表。

（二）中小金融機構市場退出的主要原因

1.政策體制方面。國有控股銀行和中小銀行在政策上存在差別待遇。政策的不均衡及相關法規(guī)的不健全對中小銀行的發(fā)展產生較大影響：（1）國家組建金融資產管理公司對四家國有控股商業(yè)銀行的不良資產進行剝離，同時由國家財政注入資本金，并給予相應的政策扶持，而中小金融機構不良貸款難以剝離，清收化險只能依靠自身努力。（2）由于當前立法相對滯后，迄今為止與中小金融機構相關的“合作金融法”、“中小金融機構保險法”等一系列法規(guī)遲遲未能出臺，權利和義務沒有進行有效規(guī)范，導致中小金融機構業(yè)務開展難度大，在發(fā)生違規(guī)行為時不能依法保護自己的合法權益。（3）地方政府對中小金融機構的干預較多。他們把中小銀行看成是自己的銀行，常常要求中小銀行為地方建設提供資金，但由于許多工程只是“面子工程”、“政績工程”，缺乏經濟效益，導致資金難以收回。

2.金融生態(tài)環(huán)境方面。從組成金融生態(tài)環(huán)境的各方面看，我國的經濟環(huán)境不夠穩(wěn)定，經濟的周期性波動會造成金融機構經營的波動，在經濟下行階段形成大量呆壞賬。我國的法律制度體系不夠完善，金融領域的很多方面還沒有立法，形成實踐在先立法在后的局面，大量金融行為沒有被規(guī)范，為日后留下了隱患。我國的征信體系尚未完善，對失信懲罰難以及時進行，債務人誠信意識淡薄，金融詐騙和逃廢金融債權的現象時有發(fā)生，嚴重影響金融機構的穩(wěn)健經營。我國金融市場體系結構不完善，直接融資發(fā)展不足，使企業(yè)和個人融資嚴重依賴銀行貸款，造成風險向銀行集中。各種地方性的行政干預，也是影響我國金融生態(tài)環(huán)境的重要因素之一，迫使銀行向不具備貸款條件的企業(yè)發(fā)放貸款，形成金融風險，所欠債務最終由銀行買單。

3.中小金融機構自身原因。中小金融機構發(fā)生經營風險的主要是因為違規(guī)經營，人員素質較低及內部控制機制不完善。首先，中小金融機構為了競爭的需要，往往違規(guī)經營，如賬外經營、變相提高利率、用信貸資金進入股市等，造成資產質量低下，經營風險不斷產生。其次，中小金融機構難以吸引高層次人才，懂管理、懂業(yè)務等高素質的復合管理人員較少，人員素質跟不上業(yè)務的快速發(fā)展，，容易導致經營風險的產生。第三，內部控制不健全，有章不循，為了壯大實力，盲目追求外延式發(fā)展，忽視了對自我約束機制的進一步完善。

（三）中小金融機構市場退出的主要方式

目前我國中小金融機構市場退出的主要方式有：

1.并購重組。這是中小金融機構市場退出采用最多的方式。即一家金融機構經金融監(jiān)管部門批準，按照法定程序對一家或幾家金融機構取得所有權的行為。這種方式能實現金融機構風險的轉移，通常不需要外界的救助，屬于比較主動積極的市場退出方式，引起的負面影響較小，對社會的震動也不大。并購重組有兩種，一種是吸收合并，即由財務狀況較好的中小金融機構將發(fā)生嚴重問題難以繼續(xù)經營的中小金融機構的債權、債務承接過來，問題金融機構退出市場。我國這類市場退出案例較多，如中國投資銀行被中國光大銀行整體收購，這既能用較低的成本穩(wěn)定金融秩序，又避免了投資者對金融機構退出的心理恐慌。另一種是新設合并，即重新設立一家金融機構合并發(fā)生問題的金融機構，接收其全部債權債務，以新機構的名義繼續(xù)營業(yè)。如2005年12月由合肥、蕪湖、蚌埠等6家城市商業(yè)銀行和7家城市信用社合并組建的徽商銀行正式掛牌成立，原“6+7”共13個金融機構撤銷。徽商銀行截至2011年9月底，已成為擁有1家總行營業(yè)部（合肥總部）、16家分行和2家直屬支行，注冊資本人民幣81.75億元的地方性商業(yè)銀行。

2.關閉。關閉就是監(jiān)管當局依照法律規(guī)定，對出現嚴重問題的金融機構，采取強制措施，對其債權債務進行清算，終止其經營活動，終結其法人資格使其退出市場的行為。這種方式近年來逐漸增加，成為我國中小金融機構市場退出的重要方式，如100多家地市級城市的信托投資公司，數百家城市信用合作社被按照這種方式退出了市場。

3.破產。破產是指對資不抵債或不能清償到期債務的金融機構，經金融監(jiān)管部門同意，自行提出或由債權人申請，由人民法院依法裁定對其資產進行清算并對剩余財產進行強制分配的一種程序，是最徹底的一種金融機構市場退出方式。

由于擔心破產引起社會震動，故我國目前采用破產方式退出的金融機構很少，影響最大的是廣東國際信托投資公司破產案，由于該公司內部管理非常混亂，違法違規(guī)經營問題非常嚴重，1999年1月，該公司向法院提出破產申請，至2004年完成清算，成為我國第一家通過破產方式退出市場的金融機構。在此過程中，政府不再像以前那樣先行接管，安排其他正常的金融機構進行合并重組并承擔全部債務，而是按照市場經濟規(guī)則和國際慣例，通過司法程序予以破產清算。這既體現了金融監(jiān)管當局按照市場經濟規(guī)則、國際慣例和法律對問題金融機構堅決予以市場退出的決心，也體現了金融監(jiān)管當局主動化解金融風險、最大限度保護債權人合法權益的意愿。對金融機構實施破產退出，雖然可能產生一些不穩(wěn)定因素，但從長遠看，會增強海外投資者對中國金融監(jiān)管的信心，有利于增加對中國的投資。

4.停業(yè)整頓。停業(yè)整頓是一種帶有強制性的挽救措施，目的是通過停業(yè)期間的整頓，改善金融機構的經營管理，一定時期后再恢復金融機構正常經營。但是目前很多時候是把停業(yè)整頓作為拖延解決債務問題的方式，被停業(yè)整頓的金融機構，由于沒有新的資金來源，會面臨支付困難，整頓很難使其重新恢復經營，有可能陷入既不能恢復經營，又不能破產退出的兩難局面，從而形成了行政部門幫助金融機構逃避企業(yè)追債的狀況。

5.接管或托管。接管是指金融監(jiān)管部門根據法律授權對經營有嚴重問題的金融機構通過成立接管組織強行介入，行使經營管理權力，防止其資產質量和業(yè)務經營進一步惡化，以保護存款人和債權人的利益。托管是正常經營的金融機構受金融監(jiān)管部門委托，代為經營管理被其依法關閉的金融機構的行為。金融監(jiān)管部門和托管金融機構是委托與受托的關系。托管行為的法律后果不僅及于被托管的金融機構，而且及于自身（接受委托的金融機構）。實踐中發(fā)生的托管案，難免會留下行政干預的痕跡。但短期內以政策彌補了立法的不足，一定程度上有利于金融秩序的穩(wěn)定。

二、中小金融機構市場退出機制存在的主要缺陷

1.缺乏退出前的風險預警機制。市場退出機制既包括已發(fā)生嚴重問題時的“事后”處理，也包括在剛剛發(fā)生問題時的“事前”預警。目前我國金融機構的市場退出無論采取什么形式都是事后的，而金融機構市場退出前的風險預警機制還不夠健全。完善的市場退出機制應該包括發(fā)生嚴重問題前的風險預警機制、已發(fā)生問題的風險救助機制、不可挽回時的清算退出制度和退出后對相關責任人的問責機制。從我國目前已經發(fā)生的金融機構市場退出的典型案例來看，主要是采取風險救助機制，力圖減少金融機構的退出和對社會經濟的影響，而事前的風險預警機制建設相當不足，都是到了問題嚴重難以解決才采取措施，而這時風險已經實際發(fā)生并難以挽回了。因此需要對金融機構風險預警，以便及早發(fā)現和解決問題。

2.行政性退出方式過多。我國中小金融機構市場退出大量采用“行政關閉、業(yè)務托管”的方式，即動用行政手段宣布對難以救助、股東也不愿意或無力注資的金融機構予以關閉，并指定由經營正常或大型的金融機構接管、清算，在完成接管和清算后宣布被接管中小金融機構解散和撤消，其債權債務由托管方承接。這一方式雖然可以減少金融機構破產帶來的社會經濟震動，但不能從根本上解決金融機構原有的問題。特別是由國有控股商業(yè)銀行托管問題金融機構時，國家將成為最后的風險承擔者。過多的行政手段，不僅破壞市場經濟本身對風險的分散和補償機制，導致風險的積聚以及投資者風險意識的淡薄，而且使政府扮演了隱性擔保人的角色，一旦發(fā)生嚴重問題就會對政府信譽造成損害。

3.尚未建立存款保險制度。雖然關于建立我國存款保險制度的呼聲很高，相關的研究也很多，但時至今日仍未進入實質性的操作階段。目前退出市場的金融機構主要由國家來保證對居民存款的支付。如在廣東國際信托投資公司破產的過程中，其7.8億元自然人存款，是由廣東省財政廳墊資，委托中國銀行廣東省分行向自然人支付本金利息，該分行在支付存款后取得對廣國投債權的代位求償權。這種做法作為一種權宜之計主要是為了維護存款人利益，保證社會穩(wěn)定。隨著市場退出機制的逐步完善，必然要求運用市場化的方法維護存款人利益，通過建立存款保險制度保護存款人利益，穩(wěn)定住這部分最容易產生擠兌沖動的群體，從而緩解由金融機構退出所引發(fā)的金融恐慌。

4.市場退出的法律制度不健全。我國現行的金融法律關于市場退出的規(guī)定大都比較原則性、籠統化，缺乏實際的可操作性。《金融機構撤消條例》只是對行政撤消方面進行了界定；《中國人民銀行法》中沒有關于金融機構市場退出的專門條款；《商業(yè)銀行法》也沒有對金融機構市場退出的定義以及相關內容進行詳細和明確的規(guī)定。即使有限的規(guī)定也缺乏量化的標準，在實踐中難以把握。

三、完善中小金融機構市場退出機制的主要措施

1.完善市場退出的預警機制。應結合我國金融機構經營特點，借鑒美國等國家的先進經驗，構建我國金融機構的預警機制。第一，對資本充足率特別是核心資本進行監(jiān)控，一旦達不到標準，立即要求增加資本或減少風險資產。第二，嚴格執(zhí)行對金融機構的資產負債比例管理制度，每一項比例都可以作為預警指標，而且很容易操作。第三，對中小金融機構的日常經營進行監(jiān)管，包括現場的和非現場的，以便隨時發(fā)現問題，并將問題消滅在萌芽狀態(tài)。第四，根據以上情況綜合給出金融機構相應的風險等級水平，使監(jiān)管部門、金融機構管理人員和社會公眾能夠共同采取正確的處理措施。

2.逐步減少市場退出過程中的政府行為。優(yōu)勝劣汰是市場經濟的基本規(guī)則，讓問題中小金融機構退出市場，其目的就是為了淘汰落后，鼓勵先進，提高金融機構的效率，規(guī)范市場行為，維護金融秩序。當前政府較多地承擔金融機構市場退出責任，主要是由于轉軌經濟的原因和維護社會穩(wěn)定、金融穩(wěn)定的需要。但是，隨著市場經濟體制的完善和金融體制改革的深化，政府必須逐步從這一領域退出，加強金融機構的責任。如果總是由國家財政挽救金融機構的經營失敗，那么經營者就不會承擔失敗的責任，必然違規(guī)經營或冒險經營，從而導致金融機構發(fā)生嚴重問題。

3.建立和實行存款保險制度。建立和實行存款保險制度，使存款保險機構作為最大債權人接管倒閉的金融機構，在許多國家已經實行。我國的存款保險制度，已經到了必須盡快建立和實行的程度。原因是，第一，通過存款保險制度可以提高存款人的信心，防止發(fā)生大規(guī)模擠兌；第二，通過履行被保險存款賠付的職能，為有問題金融機構建立一道“防火墻”，最大限度保護存款人特別是中小存款人的利益；第三，在銀行發(fā)生嚴重經營問題難以支付時，通過承接其資產或股權，向其提供再貸款、注入資本等，提高資本充足率，提高資產的流動性，化解支付風險。

4.完善市場退出的法律體系。完善的法律制度體系，能夠規(guī)范金融機構市場退出的行為，使高風險金融機構及時、有序、低成本地退出市場，最大限度地減少金融機構退出所造成對社會、經濟的震動和負面影響。為此，應進一步完善我國的金融機構市場退出的法律制度，制定專門的《金融機構破產法》及實施細則，補充修訂《金融機構撤銷條例》及實施細則，也可以在《商業(yè)銀行法》、《保險法》、《證券法》、《信托法》等金融法律中增設專門的章節(jié)，對各類金融機構的市場退出予以詳細規(guī)定。在制定法律時要充分考慮到金融機構的特殊性，對債務清償的原則和順序、債務重組的條件、有效資產的承接、被關閉金融機構的托管等作出明確細致的規(guī)定，使其具有具體的可操作性，使高風險金融機構能夠順利、低成本地退出市場，以維護市場經濟秩序。

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（作者單位：華東政法大學商學院 上海 201620）

（責編：若佳）