宅基地置換改革反思及其啟示

摘 要：海鹽“兩分兩換”中宅基地置換試驗，政策層面和理論層面均一定程度面臨社會輿論壓力，造成一些改革參與者步入迷惘徘徊。無論從公平性角度考量，還是從效率性角度考量，大力革新我國現行宅基地制度，充分實現農民宅基地使用權的權益，已成社會廣泛共識。從效率性、公平性等角度，理性剖析“兩分兩換”中宅基地置換的利弊得失，有利于汲取改革營養，助推我國相關制度完善，實現農民宅基地權利呼喚與權利運作的互動結合，為實現統籌城鄉發展的美好目標探尋可行性路徑。

關鍵詞：“兩分兩換” 宅基地置換 價值分析 措施建議

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）03-059-03

一、農民土地權益保護——宅基地置換面臨的評價壓力

（一）“兩分兩換”中宅基地置換改革簡介

海鹽縣戶籍人口38萬，農業人口28.8萬，轄5個鎮4個街道、105個行政村、8萬多農戶，村莊數量多達3900多個，村均20戶。到目前為止，主要改革措施及成效如下：

1.完成“1+X”規劃。全縣農居點將縮減至78個點，其中“X”點69個，新市鎮“1”共9個（每個新市鎮“1”由3-6個社區組團構成，共計33個社區組團）。規劃總戶數7.6萬，總人口27萬，總用地面積3.6萬畝，其中新市鎮規劃總戶數4.3萬，總用地面積1.8萬畝。按現狀戶均用地1.15畝，安置用地0.45畝計算，通過宅基地復墾整理，可節約建設用地5萬畝左右。

2.“三位一體”系統推進。海鹽縣堅持土地流轉、農房搬遷和土地復墾“三位一體”，確?！皟尚隆苯ㄔO系統、有序推進，9個新市鎮社區全部啟動建設，56個農村新社區已有農民建房。至2011年底，累計完成農房搬遷集聚1.4萬余戶，土地復墾3451畝，新增土地流轉7.5萬畝。

3.工作創新成效突出。在服務機構創立方面，在全省率先搭建了全縣建設用地復墾指標交易平臺，為保障農戶搬遷進“兩新”社區居住后的農村土地經營問題，成立了縣、鎮、村三級土地流轉服務平臺。縣農建投資有限公司加大融資服務力度，融資1億元。重點做好國開行融資包裝項目，組建了海鹽“兩新”建設投資有限公司。加強各鎮融資平臺建設，2008年以來獲得除國開行外的銀行授信16.63億元，到賬資金9.13億元。在金融體制創新方面，推出了“新家園”農房改造集聚貸款。它是海鹽信用聯社專向列入新市鎮、新社區規劃的農民新村集聚點的農民發放的用于建房資金的貸款。

4.制定置換激勵政策。一是出臺全縣農房搬遷補助政策指導意見，明確整村整組搬遷舊房主體房屋評估基準價格不超過450元/平方米。二是調整完善對鎮補助政策，將原來以戶為單位的資金補助政策（農村新社區每戶2.4萬元，進新市鎮社區聯排建房每戶3萬元、公寓建房每戶3.5萬元），調整為按復墾獲得的新增耕地面積進行補助。對新市鎮社區道路工程按照建設投資的40%予以補助，廣電線路、自來水、污水、雨水管網工程按照建設投資的20%予以補助，對農村土地整治示范項目建新點的“X”新社區，減半補助。三是出臺了農村宅基地置換縣城公寓房實施辦法。

（二）農民土地權益保護——宅基地置換面臨的社會輿論壓力

一方面海鹽縣已有1.4萬農戶自愿參與改革，另一方面在理論界和輿論界又產生了許多質疑和疑慮，主要集中于改革是否侵犯了農民現有的宅基地使用權權益。

1.政策層面。溫家寶同志在2012年年初中央農村工作會議上強調：“土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等，是法律賦予農民的財產權利，無論他們是否還需要以此來作基本保障，也無論他們是留在農村還是進入城鎮，任何人都無權剝奪?！币恍┟襟w以此為據，紛紛質疑我國一些地區的農村土地改革實踐，指責其為“強迫流轉”、“被上樓”，使改革面臨一定的輿論壓力。同時農業部發布2012年農村經營管理工作要點也強調，2012年將堅決制止和糾正“強迫”或“限制”農民流轉承包地等行為。

2.理論層面。

（1）置換主體越位。劉海英等認為，宅基地使用權主體農民，變革決定權在農民個體，而非政府；而置換的組織發動、提出設想、制定方案、出臺政策、選定試點和全面展開都由地方政府牽頭。有些地方宅基地置換已成為政府打著節約集體用地的旗號，創造政績工程并損害農民利益的一種新方式，很快由自發試驗變成了地方政府強制推動的“政府工程”，這一過程與政府征收開發農村集體用地無本質區別。

（2）置換產權殘缺。馮媛媛認為，置換后農民擁有的房產證是鄉產權證，實質上屬于“小產權房”。它并不構成真正法律意義上的產權，這就導致農民改革后房屋買賣不能受到法律認可與保護，不能實現完全意義上的房產自由交易，損害了農民的合法利益，限制了房產的流通。

（3）背離改革主導方向。肖碧林等認為，當前我國宅基地制度改革方向的精髓是允許農民利用宅基地參與開發經營并取得合法收益。但通過目前部分地區宅基地置換，一次性將農民宅基地買斷，宅基地被置換后，集體建設用地將越來越少，甚至消失，那么農村宅基地流轉及城鄉土地市場構建則無從談起。

（4）農民受益難以實現。振軍等從數據模型分析的角度得出結論：政府在“實現最大限度額外利潤”的刺激下推進宅基地置換，長期后果是農民上樓之后也不可能過上“城里人的生活”。農民的宅基地和房屋不僅是生活場所，也是生產場所，農民可以利用庭院養殖家禽家畜、種瓜種菜，這些產品可賣可吃，提供生活補貼，降低生活成本。農民庭院收入減少了，上樓生活費用卻增加了。農民上樓后，物業管理費、水費、燃氣費、電費、垃圾處理費等都增加了，用農民的話說就是“上次廁所都要花點水費”。

（5）法律邏輯與現實邏輯相背離。孫建偉從法律邏輯視角審視農村宅基地置換實踐的合法性，認為宅基地置換過程中法律邏輯與實踐邏輯產生了背離和沖突，具體表現為強烈的行政手段性色彩與農村宅基地置換的基本原則相背離，地方政府的土地財政增加需求與農村宅基地置換基本目標相背離，既有的農村治理模式與農村宅基地的置換基本原則和目標存在內在背離。

面對上述政策層面和理論層面的質疑，加上改革本身的復雜性、深層性和艱巨性，一些基層干部和群眾對“兩分兩換”中宅基地置換產生了疑慮。改革是否合理合法，改革是否需要再走下去，成為許多人心中的疑問。

二、宅基地置換改革的價值分析

（一）效率性價值分析

1.盤活存量用地，騰出城建用地。海鹽縣在土地利用上面臨著兩個問題：一是城鎮建設用地不夠用；二是農村宅基地用地的低效使用。目前海鹽縣城鄉建設用地總量為14.85萬畝，根據新一輪土地利用規劃，城鄉建設用地總規模2020年必須控制在12.4萬畝，倒掛2萬多畝。改革中海鹽縣提出力爭到2015年使40%農戶向“1+X”集聚，明確新市鎮和新社區戶均用地面積分別控制在0.4和0.5畝以內，并且以鎮為單位土地節約率達到50%以上，新市鎮“1”中要求集聚農戶數達到全鎮農戶數的50%以上。通過宅基地復墾整理，可節約建設用地5萬畝左右。這種方式可預留未來發展用地，又可提前解決今后發展中遇到的征地問題。至2011年底，全縣累計完成農房搬遷集聚1.4萬余戶，按現狀戶均占地1.15畝、安置用地0.45畝計算，現已累計節約9800畝建設用地。

2.宅基地重新確權，清理違規占地。采用置換方式使農戶獲得了城鎮住房和社會保障后，減少農民與土地直接接觸，間接地減少農民占建耕地。同時將便于拆除耕地上的違章建筑，減少土地監管成本，快捷查出耕地違章占建行為。2009年12月初，海鹽縣開展“一戶多宅”集中清理整治工作，對因建新不拆舊、未批先建等引起的“一戶多宅”現象進行專項清理整治。至2010年3月全縣共梳理出“一戶多宅”710戶，692戶完成了自糾，已拆除355戶，正在拆除66戶。

3.改變村居形態，促進農業現代化。改革中海鹽縣堅持土地流轉、農房搬遷和土地復墾“三位一體”，確?！皟尚隆苯ㄔO系統、有序推進。農民生活居住形態的集聚化，必然催生農業生產方式的集約化和現代化。截止2011年底全縣共啟動建設省級現代農業綜合區2個，省級主導產業示范區5個，省級特色農業精品園10個，全年園區完成投資額9595萬元，占規劃建設總投資的52.67%，基本建成省級特色精品園4個。現代農業的主體培育和品牌創建績效突出，園區內已有縣級以上農業龍頭企業15家，農民專業合作社23個，家庭農場14個，擁有各類農業品牌12個，其中國家馳名商標2個，市級以上各類品牌6個；園區內優質農產品產值已達15.8億元。

4.改革成本巨大，政府難以平衡。據筆者走訪調研，按該縣得勝村模式，改革每節約1畝的建設用地指標，政府支付的基礎設施及補償成本金額為30-50萬元。若作為當地工業用地指標，收益僅為20萬元左右，只有作為三產用地指標收益才能平衡改革成本。另一方面，若一個鎮啟動1億元的改革項目，即使獲得銀行融資，利息每年達數百萬，海鹽每個鎮的可支配財政收入僅為幾千萬元。且改革中往往是融資在前，搬遷在后，還需面對試點失敗的客觀風險。這更加大了政府的壓力。

總之，從效率性價值評價看，宅基地置換總體上是高效的。只是改革屬于政府推動型，而非農村內生型，政府因而承擔了巨大的改革成本，眼前支付的巨額改革成本與長期土地出讓收入存在時間差，當前資金平衡壓力過大。但是從較長周期去衡量，政府資金是能平衡的。政府需要做的是以時間換土地空間，以時間消弭當前的成本收益失衡。

（二）公平性價值分析

宅基地置換中要實現公平性價值，重點在于保護農民的合法權益。其中存在的主要問題是：

1.集體利益與個體利益發生矛盾和沖突。按照上級要求，海鹽縣宅基地置換必須采取整村整組搬遷模式進行。從整體利益看，集中居住和集體流轉有利于集體效益最大化，若個別農戶不流轉，將極大影響土地流轉的整體效率。但從農民個體利益出發，則不難發現集中居住后其潛在利益可能減少、個體利益可能受損。當個體利益與集體利益發生矛盾時，個人理性和集體理性將產生博弈，甚至產生激烈的沖突和矛盾。例如，嘉興“兩分兩換”試點中，余新鎮明星村的簽約率已高達97.15%，余西村面積簽約率高達99.14%。盡管如此，若剩三四戶沒拆，將影響當地的整體規劃。在不符合個人利益的情況下，個別農戶會堅持拒絕土地流轉和集中居住，地方政府面對這種情況很容易選擇維護集體利益，犧牲個人利益的做法。

2.當前利益與長遠利益的失衡。統籌城鄉綜合配套改革是“兩分兩換”的上位概念，它的目的是從根本上解決“三農”問題、加快城鄉一體化。其主要內容和工作措施是“十改聯動”，內容涵蓋土地使用制度改革（“兩分兩換”）、城鄉就業改革、社會保障制度改革、戶籍制度改革、居住證制度改革、涉農工作管理體制改革、村鎮建設管理體制改革（“兩新”建設）、農村金融體制改革、公共服務均等化體制改革、規劃管理體制改革等十項內容?！笆摹敝小皟煞謨蓳Q”是核心環節和啟動環節，通過啟動“兩分兩換”，形成“一改帶九改”、“九改促一改”的良性互動態勢，最終實現統籌城鄉發展再上新臺階的目標。有了這種系統性認識，才能深刻認識到改革并非向農民要地的“圈地運動”，而是通過土地使用制度改革，實現統籌城鄉發展的偉大目標才能深刻認識到不僅要做好當前的土地流轉和宅基地置換，還要做好今后的一系列流轉后續改革，使農民真正獲得改革利益。但是地方政府在利益驅動的刺激下，往往關注的是大力推動宅基地置換，獲取眼前利益。而對事關農民利益保護的其它綜合改革的力度相應小得多，政府對農民的“市民化”一系列受益承諾兌現緩慢。而政府獲得土地指標流轉收益，是以喪失農民土地發展權為代價的。農民在置換中雖換得一定資金和利益，長遠來看卻可能喪失了發展權。

3.利益公平分配機制缺失。為了突破融資瓶頸而成立國有投資公司，通過公司運作回收建設用地出讓收益，并承擔新市鎮和新社區的基礎設施建設任務。縣級國有公司與鎮級國有公司收益比為2：8。村集體組織作為宅基地土地所有權人未得到任何補償，而農民作為宅基地使用權的權利人僅獲得地上建筑物的補償金，對節地指標收益也未參與共享。節地指標收益的分配比例，代表著不同利益群體分配比例上的差異，代表著不同鄉鎮農民的投資回報率不同，這將直接影響到農民的社會公平知覺，甚至挫傷局部地區農戶參與土地流轉的積極性。

4.各利益相關主體地位失衡。政府在改革中是組織發動者角色掌握政策制定和各類資源處于相對強勢地位。政府在改革政策選擇中，受工具理性和政績利益的驅使，可能忽略價值理性，導致公平與效率的失衡。改革政策設計可謂精巧而復雜然而若在政策設計中一味追求效率最大化，而漠視農民的情感和精神價值，忘記土地流轉政策本應有的價值取向，就可能陷入工具理性霸權，帶來難以估量的惡果。村集體組織在改革中由于其主體虛化，村集體利益維護功能可能缺位?！皟煞謨蓳Q”相比較于蘇南地區的“三集中”，缺少了村集體建設用地的集中。這樣就可能由于一些村干部缺乏為村集體經濟組織維權的意識，使農村集體建設用地權益流失。從農民的角度看，由于其相對弱勢地位，缺乏利益表達機制和載體，往往處于被動接受的境地。正如有學者指出的那樣，推進宅基地置換，在指導思想上必須實現兩個轉變：即由政府為發動主體、包打天下的觀念向確立農民主體，尊重農民首創精神的觀念轉變；由大規模的、速戰速決的方式向積極創造條件、穩步推進方式的轉變。

三、海鹽縣宅基地置換改革完善的建議思考

1.實現置換方式多樣化。我國各地試點實驗宅基地使用權的流轉模式包括兩種模式。一是“轉權模式”，指國家基于公共利益的需要，強制征收宅基地，轉變集體所有權為國家所有，同時消滅宅基地使用權的行為。如上海市的宅基地置換工程、重慶市的城鄉住房互換等。二是“保權模式”，指通過共建、出租、抵押、入股、買賣等方式，比照國家土地使用權的流轉形式，在保留宅基地集體所有權不變的情況下，將宅基地使用權讓度于他人的行為。如都江堰市的聯合建房、湖州市的宅基地抵押貸款等。筆者以為“保權模式”更加有利于農民宅基地權利的保護。這需要改革者突破單一的置換流轉方式，探索采用多元宅基地流轉方式，對現行改革制度做“破冰式”的重新設計。

此外，還應鼓勵農民按照全縣跨鎮集聚政策申報宅基地置換。通過這種方式置換，農民得到的是具有“三證”的房地產權，其市場價值和流通性均具有優勢，可使農民在置換中直接實現財產增值。此外還有利于高效使用節地指標，有利于做大做強縣城，增強縣城區域的競爭力。

2.嚴格要求復墾標準。宅基地復墾應當制定符合當地實際情況的標準，保證復墾的土地能夠符合優良耕地的標準，控制土地污染程度和區位，嚴格限制劣質土地復墾進入耕地行列。

3.嚴格監督土地利用。針對流轉后的“新耕地”、“新建設用地”，應當建立專門的管理部門，進行用地規劃和用地管理工作，確保流轉后的土地不會被任意建設和占用，嚴控農企配房等占地情況，督察土地利用性質變更情況。

4.逐步實現農民市民化。置換農民市民化是全縣“三農”問題的重要途徑，特別是城郊農民的角色轉換具有更重要的意義。為此，政府應積極轉變職能，完善置換農民身份轉換的制度性建設，對于轉為城市戶籍的農民，實行小區化管理。必須逐步讓置換農民享有市民相同的福利待遇，為其創業和就業提供一個公平的競爭平臺。

5.建立安置農民就業幫扶機制。堅持以置換農民為本，遵循市場原則，實行多模式的補償安置方式。如房屋安置與就業安置相結合的方式。解決置換農民長遠生存發展關鍵靠就業。通過政府部門積極創造條件為置換農民開拓就業途徑，提供更多的就業崗位；另一方面，通過對置換農民進行就業培訓，提高綜合素質，提高置換農民就業能力。建立置換農民教育培訓保障機制，完善基礎教育和職業教育制度，構建完善的農村教育體系。政府可嘗試劃出專項經費給予置換農民免費就業指導，免費職業介紹和免費職業技能培訓。另外政府部門可采取各種政策措施鼓勵置換農民自主創業，提供必要的財政金融支持，工商、稅務、城管、衛生等部門在法律許可范圍內盡可能地提供扶持和幫助。

6.實現政府職能回歸。在改革過程中政府的主要職能是通過正確領導和引導，創造良好的環境條件，引導農民自覺參與農村土地制度變革，而不是直接支配農村土地改革的進行。

總之，改革要取得成功，不僅要遵循依法、自愿、有償原則，還要多措并舉，統籌規劃，整體推進，特別要以土地制度改革為核心進行“十改聯動”。要充分保護農民置換收益，將農房搬遷、宅基地整理、承包地流轉與提高農民社會保障緊密聯系起來。只有切實保護好農民利益，培養開發好其參與市場競爭的能力，徹底消除農民的后顧之憂，改革才會更快、更健康和更有序地進行。要防止短期化掠奪式的經營，以系統可行方案取得農民的理解和支持，體現了農民主體作用，形成土地整理內在動力。

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（作者單位：中共海鹽縣委黨校 浙江海鹽 314300）

（責編：賈偉）