以經濟責任審計轉型為契機，抓好高校干部監督管理機制建設

摘 要：我國開展領導干部經濟責任審計以來，對加強領導干部監督管理，規范財經秩序，從機制和源頭上防范和治理腐敗行為，促進黨風廉政建設起到了積極作用。面對近年來高校迅速發展的形勢以及這種形勢帶來的新情況、新問題，如何解放思想，更新觀念，重新審視高校經濟責任審計工作的特點，及時制定高校經濟責任審計工作的發展戰略，使高校審計工作更好地適應高等教育發展的形勢，為學校的改革、建設和發展服務，為抓好高等院校的干部監督管理機制建設服務已成為高校內審和干部監督部門需要思考的重要課題。

關鍵詞：經濟責任審計 高校 干部 監督管理

中圖分類號：F239 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）03-194-04

一、高校經濟責任審計工作的特點及發展現狀

1.高校經濟責任審計特點。與一般審計相比，經濟責任審計具有以下特點：第一，針對性比較強。經濟責任審計除了要查高校領導任職期間的各項經濟指標完成情況外，還要查單位是否存在不良資產、不實負債和虛假損益等違法違規問題以及被審計對象的責任，查清高校領導人有無侵占國家財產、違反財務收支有關規定和其他違法違紀問題，對經營者的責、能、績、效做出客觀公平公正評價；第二，風險性大。經濟責任審計除了對經濟事項，還要對領導干部做出評價。如果審計人員不正確反映客觀事實，不僅會影響被審計單位的工作，造成國有資產流失，出現間接縱容違法違紀問題，而且還可能歪曲事實，挫傷領導干部工作的積極性，影響高校管理工作的正常進行，同時也喪失了審計信譽。

相對于對黨政主要領導干部和國有企業領導干部的經濟責任審計，高校的經濟責任審計具有以下特點：國有企業廠長（經理）一般都是企業的法人代表，其經濟責任的內涵包括兩個方面：一是法定責任，即國家法律法規規定的廠長（經理）應履行的經濟責任；二是約定責任，即企業主管部門與企業廠長（經理）經過協商，以任期目標形式規定的廠長（經理）應履行的經濟責任。而高校領導干部中只有校長是法人代表，從法律法規角度上來看，國家未對高校領導干部明確規定法定經濟責任。目前，高校主要是以內部約定的形式，來劃分經濟責任。

2.我國高校經濟責任審計的發展現狀。

（1）審計范圍過窄，審計功能難以全面發揮。根據《規定》，黨政主要領導干部經濟責任審計的對象包括：地方各級黨委、政府、審判機關、檢察機關的正職領導干部或者主持工作一年以上的副職領導干部；中央和地方各級黨政工作部門、事業單位和人民團體等單位的正職領導干部或者主持工作一年以上的副職領導干部；上級領導干部兼任部門、單位的正職領導干部，且不實際履行經濟責任時，實際負責本部門、本單位常務工作的副職領導干部。國有企業領導人員經濟責任審計的對象包括國有和國有控股企業（含國有和國有控股金融企業）的法定代表人。據此，高校作為事業單位，法定的經濟責任審計的對象僅包括學校的正職領導或主持工作的副職領導，即校（院）長或主持工作的副校（院）長。但實際上，我國高n10Pu7yrrGhMzkgcBp53bVabqZAZfIBk5ipTMji6TgY=校目前普遍存在校辦產業、大型基建及校區搬遷工作、和企業合作辦學、職業技術教育和本科教育混同等特殊現象，很多二級學院或二級行政機構的負責人的經濟責任十分重大，但是又無明文規定，僅僅按照法定審計對象開展經濟責任審計工作是遠遠不夠的。《規定》授予的審計范圍有限，使審計監督管理干部、服務促進學校發展的功能難以充分發揮。

此外，根據《規定》，對干部的審計可以在領導干部任職期間進行任中經濟責任審計，也可以在領導干部不再擔任所任職務時進行離任經濟責任審計。但在實際工作中，基本上是在領導干部換屆后或任期屆滿時才委托審計部門進行審計。因此，在審計過程中，一方面出現了配合難和執行難的問題；另一方面，對審計查出的違紀違規問題不好處理，審計結論難以落實，在很大程度上制約了審計成果的利用、轉化，影響了審計評價的有效性，降低了審計工作的權威性。

（2）經濟責任覆蓋面和審計對象不斷擴大，經濟責任審計難以評價。經濟責任審計的內在邏輯是：經濟責任的內涵和范圍明確——界定審計內容和評價標準——根據經濟責任的履行情況據以開展審計評價。根據《規定》，經濟責任審計主要是對領導干部履行經濟責任的情況進行審計監督。審計對象不同，它履行的經濟責任就不同。所以，在審計過程中需要根據自身實際，靈活確定審計內容。然而相對于國有企業的領導干部，隨著高校辦學規模的不斷擴大，高校經費來源已由過去單一靠財政撥款向多渠道籌措教育經費轉變，經費支出也愈來愈繁雜，經濟責任審計的覆蓋面愈來愈廣。高校領導干部由于涉及教育、行政、基建、企業經營等多個領域，經濟責任的范疇必然是寬泛的。高校經濟責任審計的對象涉及職能處室、院系所、教輔單位和后勤產業等不同經濟運行模式的單位，而很多高校沒有對各個領導崗位的經濟責任作出明確規定，也沒有制定干部經濟責任考核指標和評價標準體系，這就給干部履責和審計工作帶來了困惑。高校干部大多是各個學科領域的專家學者，在學術上頗有造詣，但他們當中很多人對經濟管理并不精通，有的院系主要行政負責人甚至不分管經濟管理工作，在任職時不明確告知其任期經濟責任，必然導致干部對責任內容不了解，履行責任不到位。干部責任不明確，審計評價缺標準，審計質量和效率難以保證。由于我國高校開展經濟責任審計工作的時間不長，理論和實踐研究的滯后，使得審計評價工作難度加大。

（3）經濟責任審計獨立性相對較差，審計結果無法發揮實際效用。經濟責任審計是加強干部管理和監督的重要環節，是提高執政能力建設，推進依法行政，促進領導干部廉潔勤政，從源頭預防和治理腐敗的重要舉措，其能否發揮應有的作用，關鍵在于審計結果的利用是否及時落實。目前，高校的經濟責任審計大多由組織部門委托，審計結果只對他們負責，審計結果不公開、不透明，不利于教職工監督。再加上內部審計機構獨立性較差，有些高校甚至沒有單獨的內部審計機構，審計部門從人事、經費、行政上隸屬于被審計單位，對領導干部沒有處罰權，缺乏權威性和強制性，也直接影響了審計結果的利用。

（4）審計人員不足且素質不高。隨著高校的經濟成分和收支規模越來越復雜化和多樣化，審計項目、審計內容不斷擴大。學校要求審計部門挑重擔，加任務，而審計部門力量卻不相適應，導致大型審計項目只好委托中介機構審計，給學校造成了一定的經濟負擔。同時，學校經濟活動的日益復雜，要求內部審計把審計監督全方位地拓展到學校的各項經濟活動，從管理的角度為學校加強經濟管理提出可行性建議和意見。從我國內部審計機構和人員的建設和發展現狀來說，上市公司和國有企業趨向于按照規范的內部控制規范完善內部控制，因此內部審計機構的獨立性日益增強，內審機構獨立于被審計單位或部門，直接由董事會領導。此外，由于收入及地位的關系，優秀的內審人員普遍傾向于進入上市公司或國有企業，內審工作水平明顯較高。但是高校由于一直以來被認為是非經濟或財政部門，內部審計力量不足，內審人員普遍存在專業水平不高，業務能力不強的問題，這也影響了高校經濟責任審計效果的發揮。

（5）注重查問題，建設性欠缺。經濟責任審計作為一種監督手段被引入高校干部監督管理領域以來，在查處各類經濟案件和違紀違規問題方面發揮了獨特作用，受到各級領導的高度重視和群眾的普遍關注，這種以查問題為主導的審計機制，沒有發揮經濟責任審計的導向作用，未能體現促進干部勤政廉政和全面履行職責的宗旨。

二、高校經濟責任審計工作轉型、強化干部監督管理的時代背景

（一）時代的進步和高校的發展要求我們要對高校領導干部加大監督力

隨著我國經濟的發展和人們生活水平的提高，國家增加了對高校的投入，使高校進入了一個新的歷史發展時期：招生規模的擴大，成人繼續教育的蓬勃興起，科學研究項目的增加，國家專項資金的投入，校辦產業迅猛發展……所有這些，都給高校注入了活力，增加了經濟實力。高校不再是單純的事業單位，在從事教學科研活動的同時，開展對外投資、合資、合作、租賃、創辦經濟實體；資金運用上涉及了教學科研、產品生產、后勤保障、基本建設、物資采購等。相對于企業而言，高校經濟自主決策權日益加大，支配的人財物資源日益增加。但是相對于上市公司和國有企業，高校的內部控制、風險管理及公眾監督卻存在一定的管理盲區，難與其支配的資源相匹配，導致近年來高校管理中出現了一些以往未曾出現的問題：如對外投資只管投資不問效益；盲目對外投資或違規投資，造成國有資產損失；會計基礎工作薄弱，會計核算不規范，財務管理不到位，成本利潤不實，固定資產帳實不符，帳外設帳，私設“小金庫”，隱瞞截留收入；基本建設方面，任意改變建設項目計劃及內容，基建超計劃投資；違規從事金融活動，亂集資，亂借款，亂擔保，亂抵押；專項基金被挪用，沒有做到專款專用；個別領導干部和企業負責人貪污、受賄、挪用公款、侵占公物等時有發生。這些問題的產生，與有關部門領導和企業負責人財經法制觀念不強，財務管理制度不健全，經濟責任不明確，學校對下屬單位管理不力有關。這些教訓促使我們反思，必須將加強對干部的約束和監督落到實處，高校必須盡快建立健全干部監督管理制度，建立完整的任前把關、任中監督、離任審計的干部管理制度，才能為黨風廉政建設創造更新更好的條件。這其中，建立責任追究制度，實行領導干部和企業負責人任期經濟責任審計，增強其自律意識，依法行政，認真履行職責，自覺搞好廉政建設尤為必要。

（二）反腐倡廉建設要求紀檢監察審計部門充分履行職責，加大對高校領導干部的監督管理

黨的十六大以來，黨中央明確要求全黨同志特別是領導干部，要牢固樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀，自覺抵制各種錯誤思潮和腐朽思想的影響和侵蝕，永葆共產黨人的先進性和純潔性。胡錦濤同志在十七屆中央紀委七次全會講話中強調：“各級紀律檢查機關要全面履行黨章賦予的職責，切實維護黨的純潔性。”反腐倡廉建設是黨的建設的重要組成部分，也是促進黨的純潔性的重要途徑。2008年中共中央紀委、教育部、監察部聯合下發了《關于加強高等學校反腐倡廉建設的意見》（教監〔2008〕15號），其中就提出：“加強干部人事管理和監督。深化干部人事制度改革， 堅持民主、公開、競爭、擇優原則，健全干部選拔任用科學機制。認真執行《黨政領導干部選拔任用工作條例》和《黨政領導干部選拔任用工作監督檢查辦法（試行）》，學校任用中層干部應經黨委（常委）會集體討論決定。完善領導干部職務任期、經濟責任審計等制度。學校領導班子成員分工要定期調整，人財物等權力集中的重點部門和單位的負責人要定期輪崗交流。建立和完善干部監督工作聯席會議制度和黨委（常委）會討論任用干部前書面征求學校紀委意見制度。”

新時期，高校紀檢監察工作要盡職履責，在加強黨的執政能力建設、維護黨的純潔性中充分發揮保障和促進作用，其中在預防、監督、處理干部腐敗問題的過程中都要充分利用經濟責任審計的作用，發現問題，提供線索，警世教育，總結教訓，從削減權力、規范權力、制衡權力、公開權力運行等環節入手，建立起教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系，制定責任追究辦法，對違反制度規定的行為，堅決追究責任，以確保制度的嚴肅性和權威性，才能將黨內監督同人大監督、司法監督、審計監督、輿論監督、群眾監督等有機結合起來，形成嚴密的監督網絡，提高監督效力。

三、以經濟責任審計工作轉型，抓好高等院校干部監督管理機制建設的主要思路

（一）明確高校領導干部經濟責任的內涵

“經濟責任”是經濟責任審計理論研究中的核心問題，它的澄清將很好地規范實務操作。國務院法制辦于2008年4月16日向全社會發布了《經濟責任審計條例》（征求意見稿），條例第三條對經濟責任定義為：“是指因擔任特定職務管理運用資金、國有資源和國有資本、其他有關基金和資金，以及從事其他有關經濟活動應當履行的職責、義務”，經濟責任的定位已不再單純強調財政財務收支的真實性、合法性和效益性，包含了更多的內涵。教育部和財政部聯合下發了《關于高等學校建立經濟責任制加強財務管理的幾點意見》，要求高等學校必須逐步建立健全各級經濟責任制。筆者認為，與其他單位相比，學校（院）長是學校各項工作的總負責人，也是各項工作的總決策人，由于學校業務活動的復雜性，使其難以對所決策的包括財務工作在內的事項全部負責。一般來講，高校內部領導干部的經濟責任主要是經濟管理責任、經濟發展責任和個人經濟行為責任三個方面。體現在審計內容上，主要是“六個重點”：即事業發展情況，重大經濟決策管理績效情況，國家財經政策執行情況，預算執行及其他財務收支活動的真實合法效益情況，內部管理與控制情況，被審計領導干部本人遵守廉政規定情況。

（二）規范經濟責任審計程序、創新審計手段

雖然干部任用是校黨委和組織部門的職責，審計部門沒有任何權利，但對“先任后審”的情況，若要徹底改變這一現狀，一個有效做法就是建立并堅決貫徹執行經濟責任審計聯席會議制度，成立經濟責任審計領導小組，由學校一把手負責，促使校領導、組織、紀委、監察等部門認識到經濟責任審計并不是審計部門一家的職責，同時明確應有的審計程序，從制度上理順關系、改變現狀。通過聯席會議制度來體現經濟責任審計的嚴肅性，增強審計部門的獨立性和地位，所有審計對象都必須做到“有離有審、先審后離、先審后任”，增強計劃性，審計、組織、紀委、監察、人事等部門充分進行協調、溝通，向聯席會議提出可行的審計計劃。

（三）建立科學的高校經濟責任審計評價體系

目前，需建立一套科學的符合高校特點的經濟責任考核指標和評價標準體系。組織、人事、國資、紀檢、審計等部門應結合學校實際進行崗位分析，圍繞事業發展、經濟決策、財務管理、廉政建設等問題，分別研究制定各領導崗位的經濟責任、考核指標和評價標準，使干部履責有方向，責任審計有依據。

首先，依托各層級干部經濟責任制、部門職責分工，結合審計業務的要求，確定被審計領導干部的經濟責任審計內容，為經濟責任評價劃定范圍。如果被審計單位沒有制定各級經濟責任制，則審計人員與被審計單位共同協商，確定被審計人經濟責任的范圍，并得到其認可。針對不同的評價對象，確定重點評價內容，評價應遵守《審計機關審計事項評價準則》的要求，實事求是、客觀公正。

其次，使用科學的評價方法，既有定性評價，又有定量評價。定性評價應當有明確的評價依據和標準做支撐，評價的重點是“真實性、合法性、效益性”，以及主管責任和直接責任、前任責任和后任責任、主觀責任和客觀責任、集體決策責任和個人決策責任的劃分。定量評價則要求建立評價指標體系，根據各級干部的職責設計指標體系，定量指標在評價效益性方面有很大優勢，是定性評價“經濟”、“效果”、“效率”時的有效補充。高校經濟責任審計還要不斷摸索評分評價法的使用，形成定性、定量、評分相結合的科學評價方法。

最后，建立科學的評價原則。評價原則主要有：客觀性原則，謹慎性原則，重要性原則，科學性原則，歷史性原則，統一性原則，準確性原則。這些原則之間互為聯系，構成了經濟責任審計評價的基本準繩。不論是哪一類干部的經濟責任審計，都要堅持以上的評價原則。

（四）逐步建立高校經濟責任審計結果公告和問責制度

近幾年，審計署大力推行審計公告制度，取得了較大的進展，《審計法》、《中華人民共和國審計署審計結果公告》為進一步推進高校審計結果公告做了很好的鋪墊。2008年5月1日，國務院頒布施行《中華人民共和國政府信息公開條例》，政務公開成為加強高校管理的大勢所趨。《審計署審計結果公告試行辦法》第四條第4款“審計結果公告內容包含有關經濟責任審計結果”，經濟責任審計結果屬于公告范疇。高校經濟責任審計結果公告制度必須作為高校審計結果公告整體框架的一個分支，實行經濟責任審計結果公告，有利于促進高校政務公開、依法行政、嚴肅財經法規法紀；有利于披露管理中存在的問題，評價領導干部的履費隋況；既增加了審計工作的透明度，也促進了審計質量的提高。

經濟責任審計結果公告制度的建立，應堅持客觀性、謹慎性、保密性、權威性的原則，積極穩妥地推行。首先，公告內容要客觀、真實、準確。其次，要考慮到風險因素，逐步完善制度、力求穩妥。堅持保密原則，對涉密的信息不予公開，堅持《審計法》的要求和本單位保密原則。保證公告的權威性，由于經濟責任審計的受托性，審計部門目前不宜進行結果公告，最好由組織部門或聯席會議進行審計結果公示，聯席會議對公告的內容、實施主體、方式、公告原則、公告程序等做出詳細的規定，既可以增加公告的權威性，也可規避風險。此外，組織人事等部門在干部任期屆滿或離開原崗位前必須進行經濟責任審計并根據審計結果進行問責。對履行經濟責任情況好的干部進行表揚，對履行經濟責任不力的干部進行問責，使經濟責任審計的作用得以切實發揮。

（五）實行高校經濟責任審計告知承諾制

為配合經濟責任審計工作的開展，還需在高校嘗試推行告知承諾制。告知承諾制的實施程序主要包括四個環節：首先是告知經濟責任。組織、人事、審計等部門在干部任職初期通過適當的方式向干部告知其任期內應履行的經濟責任；其次是干部承諾。任職干部對被告知的經濟責任以書面形式作出已經知曉和理解并保證認真履行的承諾；第三是任中服務與監督。組織、人事、審計等部門加強對干部任職期間的咨詢服務，幫助其解決遇到的問題，并通過年度考核、任中審計等形式對干部履行經濟責任情況進行跟蹤監督；最后是經濟責任審計，對干部履行經濟責任情況作出評價，相關部門將審計結果作為干部考核、任用的參考依據。

告知承諾制存在的主要要點如主體、對象、時間、方式和內容。一是告知主體，是高校組織人事部門；二是告知對象，是高校財務、校辦產業、基本建設、后勤管理部門和院、系、所等單位的主要行政負責人。此外，主持工作的副職領導干部、領導班子中分管經濟管理工作的其他干部也應實施經濟責任告知與承諾；三是告知時間，一般應在干部任職初期實施；四是告知方式，可以通過干部上崗培訓、集中開會、個別談話等形式進行，干部的承諾應以書面形式確認，如簽訂《干部經濟責任承諾書》等，以提高承諾的約束力，便于管理和監督；五是告知內容，包括干部任期內應完成的經濟目標、應履行的經濟責任、經濟責任審計的有關內容，如經濟責任審計的原則、內容、程序以及考核指標和評價標準等。

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（作者單位：云南藝術學院 云南昆明 650500）（責編：賈偉）