浙江省蒼南縣農房改造集聚的調查與探討

摘 要：通過問卷調查，發現農房改造集聚建設工作中的問題和難點，分析原因及找出解決的有效途徑，從而促進該項工作健康和穩定的發展。

關鍵詞：農房改造集聚 現實困境 對策

中圖分類號：F291.3

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）03-283-02

黨的十八大提出，要積極穩妥地推動城鄉發展一體化，推進城鎮化，增強城鎮綜合承載能力，提高土地節約集約利用水平，有序推進農業轉移人口市民化。而農房改造集聚建設是解決農村住房困難，徹底改變農民生產生活方式，改善農村居住環境，集約土地，推進城鄉一體化發展的重要舉措。農房改造集聚在全國乃至浙江省都是一個新興的項目工程，浙江省農房改造集聚工作是走在其他省市的前列，從2003年實施“千村示范，萬村整治”工程開始，結合近年來實施的強塘固房、危舊房改造、下山脫貧和避險搬遷等工程，浙江省的農村住房條件有了很大改善。

雖然農村住房改造集聚在大刀闊斧地進行，但是針對實際情況的調查和探討卻相對缺失。蒼南縣地處浙江省東南沿海臺風災害多發地區，并且大部分屬于山區，地質災害點多。2008年的調查表明，蒼南縣就有113094間民房屬于危舊房，農村住房改造集聚建設任務十分繁重。蒼南縣按照“培育中心村，撤并自然村，整治空心村，遷移高山村，建設特色村”的總體要求，目前正在試行農村土地“兩分兩換”，其中的“宅基地與承包地分開，以宅基地換錢換房換地方，推進集中居住，轉換生活方式”，對于農民集聚具有非常重要的意義。在農村中，尤其是經濟發達地區，目前有相當一部分農民完全從農業生產中分離出來，經營或從事工商業，農村里的住宅只起居住功能，為了方便工作，提高生活質量，這部分人有進城居住、生活的愿望。根據“兩分兩換”規則，只要退出農村宅基地，就允許在規劃的中心鎮集聚區內建房或換購公寓房，這是促進集聚的好形式。在農村“房在戶不在”的情況為數不少，這些農房，也可以通過類似的宅基地置換方法集中到中心鎮社區。對于目前仍在從事農業生產的農民來說，如果有意愿，有能力“棄農經商”，并到中心鎮居住的，可以將承包地換股或換租、換保障，以宅基地換中心鎮住房，同樣可以實現經商務工，到7e4505d1236226e099d7bbc84eb4f64e3169f36988cf3c7194ef9918a6692a2d中心鎮社區居住、生活。截至2012年12月底，蒼南縣重點推進17個農房改造集聚建設項目，總占地面積911畝，建筑面積114.5萬平方米，累計開工、結頂、搬遷分別為15579戶、13176戶、9210戶，新增農房集聚率4.82%，完成固定資產投資21.11億元。在目前的實踐中出現了諸如資金籌集、群眾意愿、集聚速度，安置平衡和入城后農民生活出路的問題，使蒼南縣農房改造集聚工作陷入瓶頸。就如何解決上述問題，切實按照“農民可接受，政府可承受，發展可持續”的要求，讓政策引領與要素突破相結合，讓民眾廣泛參與，扎實推進農房改造集聚建設工作，蒼南縣專門進行了一次全面的問卷調查。主要采用定量分析法，從全縣12個鄉鎮112個行政村收集調查問卷，發出問卷一和問卷二各500份，收回問卷一467份，收回問卷二475份，回收率過90%以上，有一定的可靠性和真實性。

一、蒼南縣農房改造集聚調查各項數據的整理情況

1.蒼南縣群眾對目前的農房改造集聚建設的了解情況：a.已經開展51人，占10.9%；b.即將開展76人，占16.3%；c.聽說即將開展194人，占41.5%；d.不知道146人，占31.3%。

2.蒼南縣群眾對現在農房改造集聚建設相關政策的了解情況：a.了解39人，占8.4%；b.了解一部分的270人，占57.8%；c.不知道158人，占33.8%。

3.蒼南縣群眾的文化程度：a.沒上過小學24人，占5.1%；b.小學153人，占32.8%；c.中學256人，占54.8%；d.大專及以上34人，占7.3%。

4.住房建造年代情況：a.2000年以后49人，占10.5%；b.1990-1999年107人，占22.9%；c.1970—1989年242人，占51.8%；d、60年代以前69人，占14.8%。

5.對目前住房狀況的感受情況：a.很滿意17人，占3.6%；b.比較滿意56人，占12%；c.一般194人，占41.5%；d.不滿意200人，占42.9%。

6.集聚意愿情況：a.強烈要求171人，占36.6%；b.愿意163人，占34.9%；c.無所謂89人，占19.1%；d.不愿意44人，占9.4%。

7.有無宅基地置換打算情況：a.有313人，占67%；b.無154人，占33%；

8.2011年年收入情況：a.少于5000元42人，占9%；b.5000元～1萬元54人，占11.6%；c.1～3萬元207人.占44.3%；d.3萬元以上164人，占35.1%。

9.家庭經濟來源情況：a.務農179人，占38.3%；b.個體經營戶91人，占19.5%；c.外出務工197人，占42.2%。

10.經濟承受能力情況：a.15萬以下287人，占61.5%；b.15～25萬142人，占30.4%；c.25萬元以上38人，占8.1%。

11.對給出的安置方式選擇情況：a.占地面積1：3的231人，占49.5%；b.合法建筑面積1：1的57人，占12.2%；c.人均30m2的132人，占28.3%；d.貨幣安置的47人，占10%。

12.以人口置換的人均面積選擇情況：a.30m2101人，占21.3%；b.40m2239人，占50.3%；c.50m2135人，占28.4%。

13.以合法基地面積置換比例選擇情況：a.1：2的47人，占9.9%；b.1：3的153人，占32.2%；c.1：4的174人，占36.6%；d.1：5的101人，占21.3%。

14.安置地點選擇情況：a.鄰近中心村100人，占21.1%；b.中心鎮261人，占54.9%；c.跨域聯建114人，占24%。

15.建筑類型選擇情況：a.多層341人，占71.2%；b.小高層82人，占17.3%；c.高層52人，占11.5%。

16.希望置換的套型面積選擇情況：a.75～100m2的9人，占1.9%；b.100～120m2的162人，占34.1%；c.120m2以上的304人，占64%。

17.置換公寓面積選擇情況：a.少于120m2的59人，占12.4%；b.120～150m2的317人，占66.7%；c.150～180m2的63人，占13.3%；d.180m2以上的36人，占7.6%。

18.置換公寓一平方米置換價格的選擇情況：a.1000元327人，占68.8%；b.2000元108人，占22.7%；c.3000元26人，占5.5%；d.3000元以上14人，占3%。

19.舊房拆建一平方米補償金額選擇情況：a.200～400元38人，占8%；b.400～500元87人，占18.3%；c.500～600元350人，占73.7%。

20.對參加農房集聚首先考慮問題的選擇情況：a.地理位置172人，占36.2%；b.價格206人，占43.4%；c.環境89人，占18.7%；d.其他8人，占1.7%。

21.對農村住房改造集聚建設首要解決問題的選擇情況：a.資金163人，占34.3%；b.土地124人，占26.1%；c.置換比例121人，占25.5%；d.置換價格67人，占14.1%。

22.對當前農房改造建設所擔心的問題選擇情況：a.生活出路95人，占20%；b.房子價格241人，占50.7%；c.舊房處置65人，占13.7%；d.勞動保險74人，占15.6%。

二、從調查統計數據中發現的問題

1.蒼南縣群眾文化程度普遍不高，對目前農村住房改造集聚建設的現狀并不了解，對農房改造集聚建設相關政策也知之甚少，有相當一部分群眾對此一無所知。

2.蒼南縣群眾所居住的房屋大部分的建造年代為上世紀七八十年代，對目前的住房情況普遍感覺不如意，想改變居住環境的愿望迫切，對參加農房集聚的意愿比較強烈，并且多數愿意置換自己的宅基地。

3.蒼南縣群眾家庭經濟來源主要集中于務農和外出務工，農房改造集聚建設的經濟承受能力并不高。

4.蒼南縣群眾對安置方式的選擇主要偏向于合法占地面積置換以及人口數進行置換，并且希望相關比例能有所增加。合法建筑占地面積1∶4以及人均40m2的安置措施比較符合民意。

5.蒼南縣群眾往中心鎮集聚的意向比較統一，多數群眾希望新居為多層建筑，并且套型面積為120～150m2。

6.蒼南縣群眾經濟承受能力普遍較低，多數群眾希望一平方米置換價格能少于兩千元，并且舊房拆除的補償金額能達到每平方米500～600元。

7.蒼南縣群眾對參加農房改造集聚首要考慮的就是價格問題，地理位置的選擇對農戶集聚也是比較重要的影響因素，農民進入中心城鎮之后的生活出路問題顯然是比較擔心的。在農房改造集聚過程中，資金、土地和置換比例等問題都較突出，需要引起足夠的重視。

三、針對調查問卷所表現出的問題進行探討并提出相關對策

1.適度把握集聚速度，確保可持續進行。農房改造集聚的速度，說到底，是由生產力發展水平所決定，并且受到農民居住觀念，農民自身實力和縣、鎮、村三級財力等因素的影響，因而農房改造集聚不可能一蹴而就，注定是一項長期又艱巨的任務。根據對蒼南縣2000—2010年的統計，平均每年有5311戶建房，占總戶數的2.9%，這樣完成一個周期至少也需30年左右的時間。如果不顧農房建設的周期性規律，不顧財力，不切實際地對基層干部下指標定任務，搞考核獎勵，強勢推進，很有可能造成揠苗助長的不良后果。因此，在推進過程中，必須以人為本，實事求是，循序漸進，讓利于民，把好事辦實，讓農民拆得起、搬得起、住得起。

2.變“替民作主”為“由民作主”，合理安排集聚方式。在農房改造中，要特別注意尊重農民的意愿，將農民是否真正受益作為第一考量因素，如果我們的工作簡單化，缺乏群眾基礎，農民不支持，也是難以推進的。因此，這項工作從規劃的制定到相關政策的確定實施，都必須充分聽取群眾意見，尊重群眾意愿，讓農民群眾自己選擇，自己決定，切不可自認為代表群眾的利益而擅自作主張，即使是符合群眾利益的規劃和政策，也不可行政強制，強迫命令。否則，必然導致農民群眾的強烈反對，尤其是集聚區的布點、規劃，要認真聽取各方面的意見建議，切實交給群眾討論通過，防止出現農民利益“被代表”的情況，根據農民的意愿合理安排集聚點的建設，讓集聚方式可以多樣化。如根據農民收入，家庭人口規模，農戶住房選擇喜好的不同，在中心鎮建設不同檔次、戶型的住房，在資金平衡上起到富人補貼窮人的作用。對于中心村可以做好特色村莊的規劃和培育試點，選擇若干個特色明顯，條件較好的歷史文化名村、農家樂休閑旅游特色村、生態示范村作為試點培育對象，創新、探索多種農房改造建設的模式，發展培育相關業態，提升中心村鎮內在價值和整體形象。

3.統籌各項配套措施，為棄耕農民解除后顧之憂。農房改造集聚與生活方式密切相關，而生活方式的轉變，則依賴于生產方式的轉變，生產方式的決定因素是生產力發展水平，農村生產力的發展，是促進農民集聚的原動力。而目前蒼南縣農業生產力水平還較低，縣級以上農業龍頭企業和農業專業合作經濟組織數量不多，聯結基地和覆蓋社員規模不大，競爭力不強。當務之急，要提高農業規模化、產業化的水平，積極引導土地流轉，鼓勵進行市場化運行，利用轉包、租賃、轉讓、互換、入股等各種形式，發展土地規模經營，轉變小而全的農業生產方式，創造條件使農民能夠從土地上分離出來。同時農民入城集聚，在一定的時期里還是農民，農民入城上樓進小區，總不能閑著沒事干，否則生活無著落，會成為城鎮游民。搞不好農戶賣了房子走人，這與農房改造集聚的初衷會背道而馳。因此，農民入城后的基本生活出路，就業安排必須充分地準備和謀劃，這需要有產業支撐，提供就業平臺。如果產業和就業平臺不提供給農戶，農房集聚、人口集聚還是無源之水，無本之木。沒有事情可干的農民遲早會離開城鎮回老家種地。所以，地方政府在產業發展方面必須早作謀劃，下大力氣發展第三產業、商業和服務業，提供就業機會，并且要建立健全就業服務體系，多種形式地開展集聚農民的就業培訓，切實轉變生產和生活方式，真正能讓農民遷得來，住得下，接受得了。

4.切實降低成本，減輕農民的負擔。目前最為糾葛的核心問題是：“政府難承受，農民難接受，工作難持續”的調和問題。政府要千方百計下調農房置換指導價，這是問題的關鍵所在。為此，可以采取三種措施：（1）凡涉及的各項行政事業性、服務性和公共配套設施建設收費，涉及電力、電信、給排水、燃氣、廣電等經營性項目建設費用，應堅持“能減則減，能免則免”的原則，力求降低建設成本。（2）安排少量的商住土地指標，通過多途徑的運作把多余的資金轉化為農戶改造集聚建設的補貼資金。（3）在集聚建設點的小區內留部分住宅以市場價由被安置房認購，以此來補貼建設資金。政府要認真制定和落實農房連片拆遷安置的獎勵政策，所制定的獎勵政策要具有很強的吸引力和感染力，使獎勵政策能夠起到促進連片拆遷安置的有效作用，使農房改造集聚建設能夠順利推進。

5.加大宣傳力度，形成干部、居民、農民聯動推進的良好氛圍。從各鄉鎮的相關情況來看，農房集聚建設是受大部分群眾歡迎的，但仍有一些群眾認為背離故土，失去宅基地將導致就業問題無法解決，生活成本也會增加。另外一些農民由于期望過高，收入偏低，對于農房置換價格也難以承受，致使少數鄉鎮干部在工作中產生了畏難情緒，認為農房改造集聚建設是一塊難啃的骨頭。因此，必須要切實加大宣傳報道力度，開辟專題專欄，通過廣播、電視和宣傳欄等大力宣傳政策，加強典型引導，注重經驗總結，幫助農民克服在住宅問題上的思維定勢和傳統觀念，充分把農民參與的積極性調動起來，轉變農民傳統居住概念，使廣大農民看到集聚居住可以充分享受到城鎮公共設施和公共服務，提高生活質量。切實推動農民向城鎮集聚居住，強化廣大農民的主體意識，引導他們自覺、自愿、積極參與改革，鼓勵整村連片搬遷，在安置價格和置換面積上給予更大更多的優惠，形成政府百姓齊心協力共同創建的良好局面。

參考文獻：

1.俞勝佳.農村社區建設中的集聚機制研究.浙江國土資源，2010（4）

2.蒼政發[2011]239號文件《蒼南縣農房改造集聚建設暫行規定》

（作者單位：蒼南縣國土資源局 浙江蒼南 325800）

（責編：若佳）