激發全社會改革創新活力和勇氣

《關于促進改革創新的決定（草案）》4月提請常委會初審，其中一些核心條款的制度設計迅速成為立法焦點，引發多方關注。此后，常委會法工委在廣泛征求社會各方面意見基礎上對決定草案反復修改，修改過程稿達十六稿之多。這些幾經權衡推敲的關鍵條款，體現了“運用法治思維和法治方式積極推進改革創新”的立法價值取向。

立法焦點之一：如何處理好改革創新和依法行政之間的關系，實現“正和博弈”狀態

常委會審議中，不少委員提出，“法無禁止”情況下對私權利和公權力行使的要求有所不同，私權利一般遵循“法無禁止即自由”，公權力一般遵循“依法行政”。有的委員提出，從當前實際看，上海政府部門對國家現有法律制度和政策資源運用不夠、履職不夠積極的現象較為突出。有的委員提出，促進改革創新的決定應努力消除上海干部群眾改革創新的思想顧慮，增強他們改革創新的積極性。

按照建設法治政府的要求，政府履職必須堅持法治原則，但改革創新決不是墨守成規，其本質要求改革創新者必須勇于沖破思想觀念的障礙和利益固化的藩籬，著力破解束縛經濟社會發展的制度瓶頸和政策障礙。如何破解這一難題，常委會及法制委法工委領導高度重視，也提出了明確要求：草案修改要正確處理改革創新與依法行政的關系，摒棄將兩者截然對立的零和思維，達成相得益彰的“正和博弈”狀態。常委會法工委反復研究論證，最后以政府職責為突破口，將改革創新的內在要求和依法行政有機結合，將傳統行政法消極行政理論與現代行政法積極行政理論有機結合。建設法治政府之要義，既要依法行政，也要對不符合科學發展、有礙社會公正的法規政策和規則進行清理，實現良法之治。全面履行政府職責，既要建設法治政府，也要建設創新政府，用制度改革創新來推動發展。為此，決定第三條著力從三方面作出規定：一是要求全社會都應當充分運用現行法律制度資源及國家政策資源，推進改革創新；二是要求本市各級人民政府及其部門要主動作為，積極、全面履行職責，對于改革創新中法律、法規和國家政策未規定的事項，可以在職權范圍內作出規定，推進改革創新；三是對法律、法規、規章及國家政策未規定的事項，鼓勵公民、法人和其他組織積極開展改革創新。

此外，改革創新不可避免會遇到如何解決現行法律法規限制的問題，直接破法改革創新是違背法治精神的。決定總結上海近年來改革創新的經驗，對存在法律制度障礙的改革創新，明確了三條法治路徑：第一，涉及國家事權的改革創新，積極申請國家授權試點。決定第四條對此作了指引性規定，具體包括爭取國家改革創新試點和申請國家授權先行先試。第二，積極發揮先行先試平臺作用。決定第五條要求本市各級政府及其部門應當積極貫徹落實國家授權的各項改革創新舉措，提出要充分發揮浦東新區綜合配套改革試點平臺的作用，也鼓勵其他區縣開展各類專項改革創新試點。第三，積極發揮本市制度保障作用。決定第六條要求市人大、市政府應當根據改革創新需要及時制定、修法、廢法、解釋地方性法規或者政府規章；改革創新工作確需在相關地方性法規、規章修改、廢止之前先行先試的，有關部門可以提請市人大、市政府批準后實施。

立法焦點之二：如何在地方立法權限內積極探索，尊重改革創新規律，為改革創新“試錯”護航

常委會審議中，不少委員提出，改革創新免責規定應符合建設法治政府的要求，“不追究行政責任及其他法律責任”，地方立法應慎重考慮。

長期以來，在“以成敗論英雄”的觀念導引下，有些人對失敗諱莫如深。受傳統考評制度限制，改革者要時刻提防“一著不慎滿盤皆輸”。缺乏必要的試錯機制，很多政府部門和領導干部對改革創新都心存畏難情緒，因害怕承擔改革失敗的風險而秉持中庸之道，“不求有功，但求無過”，導致改革創新動力普遍不足。

立法寬容失敗上海不是首創。2007年全國人大常委會修訂后的《科技進步法》規定：對于探索性強、風險高的科學技術研究開發項目，原始記錄能夠證明科學技術人員已經履行了勤勉盡責義務仍不能完成該項目的，給予寬容。深圳、重慶、西安等在地方立法中也有對改革創新者寬容免責的規定。改革和創新是社會進步的引擎，也是社會轉型期攻堅克難的驅動力。改革創新本身蘊含一定的風險和不確定性，尊重改革創新規律，不應苛求百分之百的成功。上海制定促進改革創新的決定，已不再是要不要寬容失敗，而應是如何完善制度設計，更有力地促進改革創新，激發全社會的改革創新活力和勇氣。

改革創新是全社會的共同責任，改革創新激勵保障機制也應該是支持全社會改革創新的制度設計。為此，決定第十一條從三個方面作了規定：一是規定市政府設立改革創新獎，對在本市改革創新中作出突出貢獻的單位和個人，給予表彰獎勵。二是在激勵機制上，除要求政府建立相應的考核制度外，也鼓勵有關事業單位、人民團體和國有企業等方面實施相應的考核制度支持改革創新。三是在制度上寬容失敗，為真正的改革創新者解決后顧之憂，決定在地方立法權限內作了積極探索，在法制框架下為“試錯”護航，決定明確規定：對于改革創新未能實現預期目標，但有關單位和個人依照國家和本市有關規定決策、實施，且勤勉盡責、未牟取私利的，不作負面評價，并依法免除相關責任。

立法焦點之三：如何推進政府職能轉變促進改革創新，用政府權力的“減法”換取市場、社會活力的“加法”

常委會審議中，不少委員提出，政府現在管了太多“不該管、管不了”的事情，束縛了市場機制的發揮，不利于促進全社會改革創新。

“使生產力以更高的質量發展”要比“使生產力以更高的速度發展”更困難、更復雜、更艱巨。現在各界都很關心“中國經濟升級版”，但一國一地區從既有發展模式到新的發展路徑，涉及到很多現有體制機制因素的制約，這突出表現在，政府職能轉變滯后，資源配置權過多過大，越位錯位缺位現象仍未得到很好解決，迫切需要更深層的改革創新。

根據黨的十八大和國務院有關推進政府職能轉變的要求，政府改革創新要把轉變政府職能放在核心位置，重在向市場、社會放權，減少對微觀事務的干預，改善和加強宏觀管理，嚴格事后監管，用政府權力的“減法”換取市場、社會活力的‘加法’。推進政府職能轉變，是激發市場和社會活力，增強經濟社會發展內生動力的客觀要求。為此，專門增加一條作為決定第二條，立足于以政府職能轉變推進改革創新工作：一是明確了政府職能轉變的方向和要求，即“按照政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變的要求，深化行政體制改革，創新政府管理和服務方式，提高政府公信力和執行力”；二是對正確處理好政府與市場、政府與社會的關系作出規定，即“本市應當充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，減少政府對微觀經濟活動的干預，深化行政審批制度改革，加強對市場主體、市場活動監督管理；充分發揮社會力量在管理社會事務中的作用，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，促進社會組織健康有序發展”。

根據政府職能轉變的要求，決定第九條還以支持企事業、社會組織改革創新為視角，要求本市各級人民政府及其部門應當為企事業單位、社會組織提供優質公共服務，尊重其自主權，不得干預其實施改革創新工作；對企事業單位、社會組織開展改革創新遇到的問題，應當及時研究，主動予以解決；超出本部門職權范圍的，應當及時提請上級部門協調解決。