重構政府價值必須有效分權

竹立家

竹立家 國家行政學院公共行政教研室主任、教授

隨著國務院機構改革和職能轉變方案的出臺，新一輪大部制改革成為新階段中國政府改革的焦點問題之一。政府機構改革一般被看作行政體制改革的重要組成部分，社會各界對本次機構改革成果的期望值很高，對通過機構改革解決目前改革與發展過程中遇到的矛盾和問題充滿期待。

行政體制改革的核心內容就是要實現政府部門的權責一致，要“治軟件”，而不是“治硬件”。硬件結構上，我認為已經初步適應了社會主義市場經濟發展的要求。關鍵的問題是“軟件不到位”，即有些政府部門的權責不一致。

現階段我國行政體制改革的實質就是對政府價值的一次重構，使其更適應目前中國經濟和社會發展的要求。改革的目標就是讓政府轉變職能，變成社會服務型政府和社會監管型政府；就是降低行政成本，就是向社會分權，實現社會的共同管理。而重構政府價值的意義就在于此。

行政體制改革勢在必行

中國的發展有三個30年：第一個30年是1949年到1978年，這個30年以政治建設為中心，解決政權的鞏固問題；第二個30年是1979年到2008年金融危機，以經濟建設為中心，解決社會的普遍貧困問題；第三個30年是從2009年到未來的30年，以社會建設為中心，主要目的就是要解決社會的普遍不公正問題。可以說，從現在開始，從戰略層面上講，我們必須以社會公正為核心，切實推進政治行政體制改革和社會管理體制改革，確立人民群眾在權力結構中的主體地位，在公共資源和公共價值分配上讓人民群眾具有“話語權”。

未來幾年是我國深入推動科學發展、全面建設小康社會的關鍵時期，也是實現到2020年建立比較完善的中國特色社會主義行政管理體制目標的關鍵時期，必須全面貫徹落實科學發展觀，著力破除制約科學發展的體制機制障礙，深入推進行政體制改革。

現在及今后一個時期，行政體制改革的重點是切實將政府職能轉移到市場監管、宏觀調控、社會管理和公共服務上來，積極建立市場主體自律與社會組織協調機制，努力實現經濟、社會、資源、環境的全面協調可持續發展。為此，須以加強公共服務為著力點，推動政府轉型。一方面，該由政府管理的一定要管理好。比如基本公共服務方面，應通過合理的財力配置保障國民獲得大體相同的基本公共服務。另一方面，不該由政府管理的一定要轉移出去。應切實減少行政審批事項，積極推進事業單位改革、發展，培育可承接公共服務職能的社會組織，逐步形成政府、市場、社會既分工明確又相互協調的新型結構。

大部制改革有效解決了一些制約經濟社會發展的體制和機制難題，但總體而言仍處于起步階段，需要堅定、持續地深入推進，并與推動政府職能轉變、理順政府與市場、政府與社會的關系結合起來，同時需要防止和化解權力過于集中、領導職數過多、職能整合不到位、機構設置上下不銜接等問題。

中國社會經過30多年的改革開放，經濟迅猛發展，社會的現代化程度空前提高，人們的權利意識快速增強，整個社會正處于一個關鍵轉型期。在這一社會轉型過程中，政府扮演著一個關鍵角色。政府能否真正履行好自己的職責，切實轉變政府職能，政府機構改革是基本前提。只有政府機構設置與社會治理需求“合理對接”，政府對社會的有效治理才能實現。

隨著文明的進步、社會的發展和中國經濟水平與生活水平的提高，下一步要形成社會與政府共管的行政格局，政府的一些職能和權力要有序地下放或轉移到社會組織或基層，從而使得政府的效率更高。

2011年8月1日，四川成都天府廣場，美女城管勸導員頭戴貝雷帽、腳穿輪滑鞋上崗巡邏執勤，用柔性勸導來打造成都一道特殊的風景線。

行政體制要與現代社會治理相適應

在當代世界，政府機構改革一般被看作行政體制改革的重要組成部分，是提高政府行政效率和效能、完善政府治理結構、更好履行政府職能、重構政府價值、實現有效分權、提高政府社會管理和公共服務能力的必要手段。

本次大部制改革的持續穩步推進，就是要逐步實現政府機構與現代社會治理要求相適應這一根本目的。

從現代世界各國的社會治理經驗來看，政府機構一般分為兩類：

第一類叫“政治行政機構”，主要指“內閣部委”這樣的“政策制定和政策實施監督”部門，在我國也叫“大部制”。這樣的政府機構數量很少，不承擔具體的公共事務執行職能，各國根據本國的實際情況，一般設定在11到18個之間，我國目前確定在25個。我個人認為，這基本符合我國社會發展的實際情況。

第二類叫“官僚行政機構”，主要指具體承擔“市場監管、社會管理、公共服務”等職能的政府“執行機構”。這樣的機構一般很龐大，比如隸屬于美國聯邦政府的大大小小的執行機構大約有3000個，它們一般是按照國家相應的法律法規和公共政策獨立運轉，并接受來自政府內部、社會公眾和立法機構的監督。對政府機構運行的監督，除了來自部委的政策性監督以外，還有來自政府內部審計、監察等方面的法律監督。

我們說的政府機構改革，一個很重要的方面是對政府機構進行“分類改革”，形成政府內部的“行政分權”。不能混淆政府政策機構和執行機構這兩類機構之間的界限，簡單合并同類項會使政府機構的職能更為混亂。

轉變政府職能必須在政府機構內部形成三種“運行機制”，即績效評估機制、責任機制、獎懲機制。特別是政府“執行機構”的改革，形成這三種機制才能為切實轉變政府職能奠定制度性基礎。政府機構改革的一個重要目的就是要重構政府價值，使政府機構的公共產品和服務效率更高、效果更好，讓人民更滿意。政府機構組織形式的變化如果沒有真正帶來機構內部運行機制的變化，那么政府的核心價值就很難實現，轉變政府職能的目標就是一句空話。

轉變政府職能必須實現“有效分權”。“有效分權”的含義有三點：一是在政府內部劃分各級各類政府機構職能之間的權力邊界，厘清權力清單，合理界定各級各類政府機構的權力性質，正確區分政策性機構與執行性機構的不同職能；二是權力下放，即盡量把上一級政府的權力向更切近服務對象的下一級政府下放，減少行政審批的程序和事項；三是權力轉移，即政府權力向社會、企業甚至個人轉移，大幅度減少行政審批事項，該管的管，不該管的不管，形成“政府的歸政府、社會的歸社會、市場的歸市場”的現代社會的“共同治理”模式，真正使政府職能轉變落到實處。

政府機構改革的核心是轉變政府職能，而要實現轉變政府職能這一目的，就必須深化政府內部權力配置改革，形成行政體制內部的分權結構，形成合理的權力運行和監督機制，實現有效分權。只有這樣，我們才能建立一個人民滿意的政府，也才能實現大部制改革的目的。