政府“少為” 企業才能“多為”

張國玉

張國玉 國家行政學院中國領導科學研究中心副秘書長、研究員

3月8日，最后一任鐵道部部長盛光祖在全國“兩會”上就鐵道部改革接受媒體采訪。

3月17日，中國鐵路總公司正式掛牌，邁出了我國鐵路政企分開的第一步。在2013年大部制改革方案當中，鐵道部政企分開改革最具特殊性，既凸顯政府職能轉變的一貫特點，又具有大部制改革的鮮明特色。其中，政企分開是職能轉變的關鍵和根本，中國鐵路總公司市場主體地位的確立是政企分開的著力點：政府“少為”，企業才能“多為”。

提高“兩個效率”

根據國務院機構改革和職能轉變方案，鐵道部被撤銷，鐵路政企分開。鐵道部擬定鐵路發展規劃和政策的行政職責劃入交通運輸部；組建國家鐵路局，由交通運輸部管理，承擔鐵道部其他行政職責；組建中國鐵路總公司，承擔鐵道部企業職責。

依據《國務院關于組建中國鐵路總公司有關問題的批復》，中國鐵路總公司是由中央管理的國有獨資企業（區別于其他由國資委管理的國企），由財政部代表國務院履行出資人職責，交通運輸部、國家鐵路局依法對公司進行行業監管。

鐵路政企分開改革的實質是政府職能的轉變。政府職能轉變的根本目的是提高兩個效率：第一個效率是政府的效率，第二個效率是企業的效率。社會發展的邏輯告訴我們，分工帶來效率，分工導致專業化程度的提升，從而帶來效率的提高。因此，要提升效率，一方面要推進政府職能和企業職能的分離，讓政府的歸政府，讓企業的歸企業；另一方面要推進政府內部職能的分工，決策和執行分開，決策和監管分開。

政府職能轉變實際上主要包括兩個方面的內容：其一，外部涉及政府與市場關系的定位，政府職能轉變的根本是政府要簡政放權，向市場放權、向社會放權，讓企業職能回歸市場；其二，內部涉及政府行政職能的重塑，通過對同類職能的歸并實現政府職能間的分工和協同。政府職能轉變的實質是通過政府的“少為”，讓市場“多為”，發揮市場和企業的積極性，重在創造利潤；政府的“少為”是為了更好的“有為”，集中精力抓決策和監管，重在創造公平競爭的制度環境。

“我的地盤我做主”

過去鐵路運營效率低下、服務質量不高的根本原因在于政企不分的體制架構，其直接導致鐵路系統缺乏提升效率、改善服務的動力。先有權力才能有動力，有了動力自然也就有了活力，有了活力自然也就會想法設法提升服務、增進效率、實現效益。鐵路政企分開改革旨在通過確立中國鐵路總公司的市場主體地位，釋放鐵路系統的活力，激發鐵路系統的動力。根本而言，確立市場主體地位，就是賦予中國鐵路總公司以權力，“我的地盤我做主”。

要釋放活力、激發動力，首先需要政府簡政放權。簡政放權的第一步就是政企分開，成立中國鐵路總公司。但鐵路總公司的成立實際上只是“簡政”，更重要的是“放權”，政府要賦予中國鐵路總公司更多的自主權，更多的決策權、更多的用人權、更多的經營權、更多的分配權……市場的根本邏輯就是自己對自己的選擇負責、對自己的行為負責、對行為的后果負責。如果政府只是“簡政”了，但鐵路總公司的多數核心權力仍然掌握在政府手中，那么，所謂市場地位的確立就只是一句空話，釋放活力、激發動力的目標是絕對無法實現的。概言之，中國鐵路總公司市場地位確立的關鍵是在厘清政府和企業角色定位的前提下真正落實企業的各項權力。

但權力和責任從來都是一體的，機會和風險都是并存的。因此，鐵道部政企分開后，中國鐵路總公司在獲得更多自主權力的同時也意味著其獨立承擔企業責任的開始。過去，鐵路系統缺少自主權，但也較少承擔責任，無論是安全生產責任，還是融資還債責任，都由鐵道部承擔。現在，政企分開之后，中國鐵路總公司要樹立市場主體意識，更要明白市場主體不僅僅意味著自己是權力的主體、是贏利的主體，更是承擔安全生產責任的主體、承擔企業經營風險的主體，“是福是禍都得自己扛”。長遠看，中國鐵路總公司必然要經歷最初市場主體地位確立之后的短暫陣痛，這是必經階段，唯有如此，才能真正確立市場主體地位，正所謂歷經風雨才能見彩虹。

鐵路進入市場，就要學會看顧客的臉色。只有樹立服務意識，鐵路才有新的發展機會。

放下“鐵老大”的架子

老話說：“火車跑得快，全靠車頭帶。”但時代不同了，現在動車要跑快，要靠每一節車廂帶，而且每一節車廂都要提速，火車才會跑得更快。因此，要提高交通運輸的整體效率，既要提升民航、公路、鐵路每一個交通行業的效率，在鐵路行業內部也要提高每一個環節的效率，關鍵在于要放下“鐵老大”的架子，主動參與外部競爭，積極營造內部競爭。

就前者而言，在大交通的背景下，鐵路要主動應對與民航、公路、水路等其他交通工具的競爭。當前，圍繞“快”，高速鐵路、空中快線和高速公路三種交通工具各顯神通。至于消費者究竟選擇何種交通方式，歸根結底取決于消費者對不同交通工具安全、價格、速度和服務之間性價比的權衡和比較。不同交通方式之間的選擇權給鐵路系統帶來了競爭壓力，同時也給鐵路系統創新產品、提升服務帶來了動力。就后者來說，在幾種主要的交通行業中，無論是民航行業還是公路行業中都有很多市場主體，同一行業中不同市場主體之間的競爭客觀上能夠提升這一行業在整個交通運輸體系中的整體競爭力。這方面，鐵路與民航、公路相比存在質的差距。未來中國鐵路總公司市場地位的確立不僅取決于與其他交通行業的競爭，取決于鐵路行業能否通過精確定位和充分發揮自身優勢實行差異化競爭戰略，從根本上更取決于鐵路行業內部是否存在相對充分、相對有序的競爭。

鐵路行業市場化之路的開啟意味著交通運輸業競爭環境的重塑，面對競爭，中國鐵路總公司要從轉變思想認識著手加強應對。第一，樹立學習意識。要向民航、公路其他交通行業學習，學習它們引入多元市場主體、建立內部競爭市場的經驗；要向民企學習，學習它們如何能在公平競爭的市場環境中生存和發展能力。第二，樹立創新意識。創新是企業生存和發展的生命線，是企業獲得競爭力的關鍵，學習的目的在于創新，不但要創新產品，更要創新服務、創新流程、創新質量。第三，樹立顧客導向意識。企業創新要以顧客為中心，圍繞顧客需求創新鐵路運輸產品、提升服務質量，在鐵路營運全過程樹立顧客導向意識，顧客需要什么服務就提供什么服務，顧客說哪兒做得不好就要在哪兒努力。第四，樹立服務意識。過去，大家都稱鐵道部為“鐵老大”，無論是誰，都要看“鐵老大”的臉色；現在，鐵路進入市場，就要學會看顧客的臉色。只有樹立服務意識，鐵路才有新的發展機會。