淺析我國新破產法破產管理人制度的缺陷及建議

摘 要： 破產制度的產生，從法律角度來看，是一國經濟法制的有機組成部分，它促使經濟關系人對資產進行重組，充分優化資源的配置，同時將關系人因經營失敗所造成的損害控制在有限的范圍內，進而促進經濟的健康發展和社會的平穩安定。新破產法中新增加了關于破產管理人這一制度，是一大創新，但是這一制度有諸多的缺陷與不足，本文針對這些缺陷與不足加以歸納，并提出相應的法律建議。

關鍵詞： 破產管理人 破產清算 破產責任

新破產法作為我國市場經濟體制改革進程中具有標志性的一部法律，其為債權人追債的功能貫穿于制度整體，較之舊破產法（試行），有關破產管理人制度的規定成為諸多創新中的一例。但筆者認為，新企業破產法關于管理人制度的規定存在一些缺陷和不足，其中尚存的諸多難點問題的有待解決，需要將來的立法或司法解釋進一步完善。

一、問題與挑戰：現行破產管理人制度之弊端

1.選任主體上。

我國由于長期計劃經濟，行政、司法對經濟不當干預。過多的行政或公法干預，都是對市場經濟機制的干預，背離市場經濟的運作軌道，導致對公民或社會經濟組織合法權益的侵犯。在破產法管理人制度中，行政干預最集中的反應莫過于清算組制度。地方政府有關部門是國有企業的主管部門，由其工作人員出任清算組，使得清算中的重大問題都由政府參與或直接決策，法院失去司法獨立，成了政府的清算機構，難免出現利益失衡，無法保證破產程序的公開公正。

新破產法之所以保留清算組制度，是因為當前仍存在一些國有企業破產如何有效預防國有資產流失及職工安置等經濟和社會問題。筆者認為，預防國有資產流失只需法院加強對破產管理人的監督即可，破產企業職工的安置是社會保障體系需要解決的問題，破產程序無需特別關注。不能因為我國破產法中的程序監督機制薄弱及社會保障的不完善就接納清算組作為管理人，而使破產法喪失程序上的公正，法律應當做的是加強法院對管理人的監管，強化管理人的責任和義務。所以，革除清算組體制的弊端，將其改為管理人制度，是破產法走向規范化、國際化的重要一步。

2.選任時間。

破產法規定，破產案件受理后即選任管理人接管破產企業。這時債務人尚未完全喪失對財產的管理與處分權，由管理人接管破產企業是否適當，有無法律依據，是否損害債務人的權益，便存有爭議。破產案件受理后，債務人仍可進行企業經營活動，雖然受到必要的限制。

筆者認為，這一規定是不妥的。問題產生的主要原因，是破產法將破產清算、和解與重整三種程序的受理階段合并規定。合并規定的目的是盡量減少破產法的條款數目，但結果使三種程序受理階段的不同特點無法有針對性地被規定出來，造成操作層面的混亂；也使管理人在三種不同程序受理階段，乃至后續程序中的職責產生一定程度的混淆。這樣對管理人的地位與職能不加區分，立法上顯然是不嚴謹的。

3.選任方式。

新破產法規定，清算組成員由法院從企業上級主管部門、政府財政部門等有關部門和專業人員中指定。但破產法在管理人的選任方式上對債權人的作用認識不到位，在管理人的指定中給予法院過多權力，對破產程序中必需的制約機制的形成造成了重大障礙。債權人在破產階段是真正意義上的利害關系人，因此賦予債權人會議選擇管理人的權利是符合破產法保護債權人利益的主旨的。而在我國破產法制度設計中，債權人的話語權卻沒有得到充分重視。債權人會議有異議權，只能請求法院更換管理人，是否更換管理人由法院決定。但是根據破產法的規定，要形成債權人會議決議是比較困難的。并且司法解釋對債權人會議行使異議權的條件也規定得比較嚴格，且即使管理人出現符合法定更換條件的情況，債權人也可能存在舉證困難的問題。

4.選任資格。

對管理人執業資格的確認問題方面，法律對消極資格規定不明。這可能會賦予法院過大的裁量權，侵害他人的正當權利。新法規定債權人會議有權免除法院選任的管理人而另行選任，如果法院認為不妥，發生矛盾如何處理，立法也無規定。

在重整程序中的管理人更強調其對企業的經營能力，而不僅是清算活動所需的法律或會計專業知識。所以，有的國家對破產清算程序和重整程序中的管理人分別規定資格，職業企業家、經理人應是重整人更適當的人選。破4wS8J7pzD2sL0H/6euOBeA==產法也應對此作出區別規定，但在破產清算、和解與重整三程序的受理階段合并規定的情況下要做到這一點比較困難。

二、回應與對策：完善我國破產管理人法律責任的幾點建議

借鑒國外破產立法的先進經驗，并結合我國的破產實踐需要，筆者認為，我國應在以下幾個方面注意修改完善。

1.應進一步細化破產管理人民事責任的規定，增強司法操作性。

第一，參照公司法關于董事等高管人員義務的立法技術，采取列舉加概括的形式，將管理人的民事義務具體化和類型化，為判定管理人執業過錯提供標準指引。第二，明確管理人民事責任的歸責原則、免責事由、責任順位、最高限額。考慮目前我國管理人市場正處于培育的起步階段，專業化、職業化的管理人隊伍尚未形成，筆者不贊同對管理人的民事責任以專家責任認定，以嚴格責任為歸責原則的觀點，宜實行過錯推定原則，并規定管理人的抗辯事由。進一步細化責任承擔方式，對清算組成員實行連帶責任；目前中介機構主要分為合伙制和公司制，應按照合伙企業法和公司法的規定承擔責任，其內部責任追究應考慮過錯程度；個人管理人實行個人責任，先由承保執業責任保險的保險公司在其保險限額內就受害人的損失承擔全額賠償責任，超過保險限額的部分由管理人賠償。另外，為合理平衡受害人利益保護和管理人隊伍發展，以及我國目前管理人的規模和抗風險能力普遍較弱，應對管理人的民事責任予以適當限制，規定責任最高限額，防止其承擔過重的民事賠償責任，影響管理人市場的發展。第三，設置管理人執行職務的財產擔保制度，要求管理人在被指定時，必須向人民法院提供適當的財產作為責任擔保，以確保其有足夠的財產來源承擔責任。

2.應進一步完善管理人的行政責任，加大責任力度。

我國應借鑒國外破產立法的規定，管理人在履行職責時出現嚴重失職行為，損害到債權人、債務人的利益的，應當規定管理人的其他行政制裁方式，包括行政處分、吊銷中介機構執業許可證或者營業執照及市場準入限制或禁入措施。同時完善行政責任追究程序，規范人民法院司法建議權的行使方式和范圍。

3.應明確規定管理人的刑事責任。

絕對的權力導致絕對的腐敗。破產管理人大權在握，很難保證不做出損害債權人利益的違法行為甚至是犯罪行為。然而，我國的刑法與新破產法沒有相配套，對破產管理人違法犯罪沒有相應的刑事罰則，既不利于保證破產程序的順利進行，又不利于債權人利益的保護。如果缺乏刑事制裁手段，則喪失了對管理人最強有力的監督武器。刑事責任的功能除了懲戒犯罪行為外，其犯罪的預防警示作用也是巨大的。因此，我們可以考慮以一種分散式的立法思路來完善有關破產犯罪的規定，然后在此基礎上進行體系化的構建，具體來說，就是增加破產犯罪的條款，明確規定刑種和法定刑，真正實現破產管理人的責權統一。

三、結語

破產管理人作為在整個破產程序和重整程序中舉足輕重的角色，如何使債權人、債務人和以職工為代表的社會利益三方都能滿意，顯然仍需深入實踐和探討。國外實踐表明，破產管理人是高度自由、開放、專業和自律的，在破產案件的處理過程中發揮著不可替代的作用。新破產法確立的破產管理人制度，是我國破產立法方面的一項全新的制度，相信通過破產司法的實踐和立法完善，管理人制度必將在其實行的過程中逐漸得到完善，以使破產法真正發揮對社會主義市場經濟的保障和促進作用。

參考文獻：

[1]劉偉著.背叛與懲罰：破產管理人的刑事責任初論[J].江海學刊，2008（6）.