旅游景區(qū)治理模式研究

摘 要：隨著旅游消費(fèi)市場(chǎng)的發(fā)展壯大，景區(qū)供給和需求之間的差距逐漸擴(kuò)大，私人資本進(jìn)入旅游景區(qū)產(chǎn)業(yè)成為解決差異的有效手段之一，如何在滿足旅游市場(chǎng)需求的同時(shí)使景區(qū)資源與環(huán)境得到保護(hù)性開(kāi)發(fā)，要求政府在治理模式的確定及監(jiān)管上嚴(yán)格謹(jǐn)慎，確保實(shí)現(xiàn)景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：旅游景區(qū) 治理模式 私人資本

中圖分類號(hào)：F590 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2013）05（b）-0239-02

中國(guó)旅游景區(qū)明顯的綜合效益決定了其在旅游經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中占有重要的產(chǎn)業(yè)地位，而持續(xù)、多元化的需求變化趨勢(shì)，對(duì)景區(qū)提出了要不斷適應(yīng)市場(chǎng)需求的發(fā)展要求。當(dāng)旅游飯店和交通的矛盾逐漸得到緩和后，旅游景區(qū)的瓶頸問(wèn)題日漸突出。其中比較重要的原因是中國(guó)旅游景區(qū)管理體制的問(wèn)題，即管理機(jī)構(gòu)的多重化使景區(qū)治理低效，制約著景區(qū)的發(fā)展。中國(guó)旅游景區(qū)的管理普遍存在機(jī)構(gòu)重疊設(shè)置的問(wèn)題，城建、文物、旅游、環(huán)保、林業(yè)等部門都有相應(yīng)權(quán)利對(duì)同一部門進(jìn)行管轄，由此經(jīng)常造成管理混亂的局面，或政出多門、多頭管理，或?qū)ω?zé)任的相互推諉、對(duì)利益的相互爭(zhēng)奪。當(dāng)旅游需求市場(chǎng)尚未發(fā)育成熟時(shí)，這種隱患性的弊端不突出，隨著旅游消費(fèi)市場(chǎng)的迅速發(fā)育，景區(qū)供給與需求之間的差距逐漸加大，低效的景區(qū)開(kāi)發(fā)模式在一定程度上成為供需差距加大的主要原因。因此，當(dāng)景區(qū)的非營(yíng)利性供給得不到國(guó)家財(cái)政、法律及其他制度上的保證時(shí)，營(yíng)利性供給模式在市場(chǎng)需求的刺激下便悄然發(fā)展起來(lái)，對(duì)景區(qū)制度安排與創(chuàng)新的需求也日益高漲。

1 當(dāng)前旅游景區(qū)治理模式

目前，旅游景區(qū)資源治理模式主要有兩種觀點(diǎn)，一是走以美國(guó)為代表的國(guó)家公園體系之路。美國(guó)國(guó)家公園系統(tǒng)由美國(guó)聯(lián)邦政府內(nèi)政部下屬的國(guó)家公園管理局直接管理，每個(gè)國(guó)家公園都是獨(dú)立的管理單位，公園的管理人員都由總局直接任命，統(tǒng)一調(diào)配，直接對(duì)國(guó)家公園管理局負(fù)責(zé)；二是走市場(chǎng)化道路，將市場(chǎng)資本引入景區(qū)的開(kāi)發(fā)和治理，負(fù)責(zé)對(duì)景區(qū)的管理。

在我國(guó)，政府提供景區(qū)產(chǎn)品在一定程度上出現(xiàn)了失靈現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

景區(qū)管委會(huì)作為行政機(jī)構(gòu)缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)迫使私人企業(yè)設(shè)法降低成本和提高效益，而公共機(jī)構(gòu)中沒(méi)有這種優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。管委會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)并不面臨直接的競(jìng)爭(zhēng)，即使低效率運(yùn)作，仍然能夠生存。

景區(qū)管委會(huì)機(jī)構(gòu)和官員缺乏追求利潤(rùn)的動(dòng)機(jī)。經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬私人的景區(qū)有降低成本追求利潤(rùn)的動(dòng)機(jī)，其企業(yè)有創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，而作為行政機(jī)構(gòu)的管委會(huì)沒(méi)有這方面的機(jī)制。因此，管委會(huì)的目標(biāo)不是利潤(rùn)的最大化，而是機(jī)構(gòu)和人員規(guī)模的最大化。

另外，缺乏監(jiān)督機(jī)制以及條塊分割、多頭管理問(wèn)題也是政府提供景區(qū)產(chǎn)品中容易出現(xiàn)的問(wèn)題。由于旅游資源分屬不同部門，各部門往往只從本部門的利益角度出發(fā)考慮對(duì)資源的管理和開(kāi)發(fā)利益，缺乏全局觀念，難以產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。各部門制定的旅游資源開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略規(guī)劃往往與旅游業(yè)整體規(guī)劃的目標(biāo)背道而馳，結(jié)果造成開(kāi)發(fā)項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)或者相互沖突，降低了旅游資源的整體價(jià)值，無(wú)形中損失了旅游資源的利用效率。

2 私人資本進(jìn)入景區(qū)開(kāi)發(fā)的模式

從目前已有的研究來(lái)看，私人資本進(jìn)入景區(qū)開(kāi)發(fā)的模式主要有以下幾種。

2.1 兩權(quán)分離，政府控股

這種模式是指一定范圍內(nèi)的旅游景區(qū)，將景區(qū)的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，把經(jīng)營(yíng)權(quán)委托或轉(zhuǎn)讓給政府控股的企業(yè)。一般情況下，由政府方面負(fù)責(zé)制訂景區(qū)的發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)方案審批和環(huán)境資源保護(hù)的監(jiān)督管理，企業(yè)負(fù)責(zé)景區(qū)維護(hù)與修繕、市場(chǎng)營(yíng)銷、游客服務(wù)等。該模式中，政府出面協(xié)調(diào)企業(yè)和景區(qū)相關(guān)者的利益糾紛，便于企業(yè)全面投入開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)景區(qū)。

但由于政府控股，可能會(huì)追逐經(jīng)濟(jì)上的利益而導(dǎo)致監(jiān)管力度下降，或政府過(guò)多干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)，使企業(yè)無(wú)法正常發(fā)揮其管理與經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)。

2.2 合作開(kāi)發(fā)

合作開(kāi)發(fā)是政府和企業(yè)共同管理、共同受益的一種經(jīng)營(yíng)模式。因此減少了關(guān)于轉(zhuǎn)讓費(fèi)用和經(jīng)營(yíng)方面的糾紛，具有較強(qiáng)的可操作性。但問(wèn)題在于，負(fù)責(zé)主體不明確，容易出現(xiàn)相互推卸責(zé)任，相互依賴，有利則上，有難則退的情況。

2.3 部分轉(zhuǎn)讓

是指將景區(qū)的部分經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給企業(yè)，企業(yè)只參與景區(qū)部分項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)。

2.4 項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓

將景區(qū)內(nèi)的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目如餐飲、住宿、購(gòu)物等項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓給景區(qū)所屬景區(qū)管理部門或地方政府以外的企業(yè)。

2.5 整體租賃

是指將旅游景區(qū)的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，由政府統(tǒng)一規(guī)劃，授權(quán)一家景區(qū)外的企業(yè)較長(zhǎng)時(shí)間地控制和管理，組織一方或多方投資，成片租賃開(kāi)發(fā)，壟斷建設(shè)、經(jīng)營(yíng)管理旅游景區(qū)，企業(yè)擁有景區(qū)門票的專營(yíng)權(quán)和景區(qū)資源的有限開(kāi)發(fā)權(quán)。

以上開(kāi)發(fā)模式中，第一種模式運(yùn)行較為規(guī)范，適用于國(guó)家級(jí)重點(diǎn)自然景區(qū)和人文景區(qū)；第二三四中模式中都有政府的參與，只是參與和監(jiān)督程度有所不同；第五種模式市場(chǎng)化程度和靈活性最高，但評(píng)估難度和風(fēng)險(xiǎn)最大，沒(méi)有政府的參與，企業(yè)協(xié)調(diào)能力有限，容易出現(xiàn)企業(yè)與政府、社區(qū)居民等利益相關(guān)者之間的矛盾，也可能會(huì)因?yàn)槠髽I(yè)的短期行為給環(huán)境造成影響。

3 結(jié)語(yǔ)

私人資本的進(jìn)入打破了原有的資源開(kāi)發(fā)模式，規(guī)避了原有模式存在的很多問(wèn)題，如使公司的專業(yè)化運(yùn)作與政府的行政優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，解決投資主體過(guò)多，利益矛盾突出的問(wèn)題等。但與此同時(shí)，引入私人資本也帶來(lái)了景區(qū)開(kāi)發(fā)與保護(hù)的矛盾，其實(shí)質(zhì)體現(xiàn)在景區(qū)內(nèi)旅游資源的開(kāi)發(fā)與保護(hù)、景區(qū)環(huán)境的保護(hù)與污染等之間的矛盾。如掠奪性開(kāi)發(fā)，即把旅游景區(qū)當(dāng)做一般資源進(jìn)行掠奪性利用或占用，如開(kāi)山取石占地、采伐林木破壞植被、盜挖拆毀文物古跡等，這些現(xiàn)象在世界遺產(chǎn)旅游景區(qū)中表現(xiàn)得尤為突出；破壞性建設(shè)，即違反國(guó)家法規(guī)和有關(guān)批準(zhǔn)程序，在景區(qū)內(nèi)建設(shè)不應(yīng)有的人工設(shè)施等；投機(jī)性圈地，即民營(yíng)企業(yè)借開(kāi)發(fā)景區(qū)名義，以優(yōu)惠條件得到景區(qū)資源的經(jīng)營(yíng)權(quán)，但卻不進(jìn)行旅游開(kāi)發(fā)，或挪作他用，或轉(zhuǎn)手倒賣，從中謀取暴利。因此，在引入私人資本過(guò)程中，政府要嚴(yán)格謹(jǐn)慎，對(duì)有合作意向的企業(yè)進(jìn)行全面的考察、評(píng)估，明確其是否了解旅游產(chǎn)業(yè)，是否有科學(xué)可行的規(guī)劃，在達(dá)成協(xié)議后嚴(yán)格履行監(jiān)督管理職能，建立約束機(jī)制，加強(qiáng)行政監(jiān)督。

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