事業單位規范改制的操作化流程探析

摘 要：在當前國家加大事業單位分類改革的大背景下，本文闡述了如何積極穩妥推進事業單位改制的一些具體做法和建議，對處于或面臨改革的事業單位有較強的借鑒作用。

關鍵詞：事業單位；分類改革；現代企業；法人治理

中圖分類號：D630.1 文獻標識碼：A 文章編號：1674-7712 （2013） 22-0000-02

事物的發展總是遵循否定之肯定、肯定之否定的客觀規律，一個組織，一個團體甚至事業單位，其發展道路也無外乎這個客觀規律。事業單位在不同時期的表現形式不盡相同，在計劃經濟時期基本附屬于黨政機關，一切由主管部門決定和安排，經費由國家財政統一安排，盡管經過了多次改革嘗試，比如轉變事業單位職能，實現自籌自支等類似企業管理形式的改革，但毋庸諱言，一般情況下這種做法的效果還是差強人意，基本上屬于“換湯不換藥”。隨著我國行政體制、經濟體制等各項體制改革的不斷深入，這種政事職責不分、社會化程度不高、財政負擔沉重、缺乏競爭機制和自我發展、自我約束機制的問題，越來越明顯暴露出來。不僅如此，多年來事業單位問題積累的太多以至于盤根錯節，大大降低了事業單位的活力和效益，難以很好地發揮事業單位的作用和競爭力，同時還加重了主管部門、財政部門的負擔，也不利于政府職能的轉變。所以，這就要求我們必須把事業單位機構改革提到重要的議事日程上來。

過去我們對事業單位的轉制、改制，多數停留在理論探討之中，對于如何實質性操作，本人就涉及到的各個政策和法律要點提出一些思路看法，希望能夠為目前進行轉制、改制的事業單位提供一點幫助。

一、事業單位改制操作的基本程序

根據一些地方事業的單位改革的操作流程，參考國有企業改革改制政策、程序和要求，事業單位改制的操作程序一般要經過如下四個階段。

（一）籌備階段

首先，改制單位成立改制工作領導小組及工作班子，負責本部門、本單位改制的組織實施工作；其次，改制單位在主管部門的指導下，制定改制或清理撤銷的總體方案，由主管部門報本省（市）事業單位改革領導小組辦公室審核同意后，予以批復；其三組織干部職工學習相關文件，統一思想，提高認識，形成共識。

（二）審計評估階段

改制單位在主管部門的指導下展開資產清查工作；主管部門委托具有法定資質的中介機構對改制單位進行財務審計和資產評估，審計評估結果在改制單位內部公示。行政主管部門對評估結果進行審核，并以正式文件出具審核意見，連同公示材料一并報財政廳（局）備案，涉及政府房產或土地使用權的，應按規定評估后報主管部門核準或備案。如有不良資產，按有關規定程序進行核銷。

（三）實施階段

主管部門負責指導改制單位制定改制實施方案和職工安置方案。改制實施方案要充分聽取職工意見，職工安置方案要征得多數職工同意。經主管部門批復的改制方案的實施，分別由財政、人事、國土、社會和勞動等部門進行資產處置、人員分流、社會保險關系銜接等相關工作；行政主管部門按本省（市）制定的《事業單位國有產權轉讓規程》負責組織資產轉讓。編制（委）辦辦理事業單位法人注銷登記；工商部門負責新組建企業的名稱預核。行政主管部門負責指導、監督新企業做好組建的各項籌備工作。召開由全體投資者或改制后企業職工參加的改制創業大會，按法定程序和有關規定產生管理機構和高級管理人員。

（四）登記注冊

新創立的企業，應持行政主管部門對改制方案的批復、財政廳（局）對凈資產處置的批復、勞動廳（局）對調整職工勞動關系和接續社會保險提留費用的批復、國土部分對劃撥的國有土地使用權處置的批復、產權交易機構對國有資產轉讓的報告等文件，依法辦理工商登記注冊和稅務登記等相關手續。創立公司制企業的，還應按《公司法》和《公司登記管理條例》等相關規定，提交相應的登記材料。

二、事業單位改制操作的核心要件

（一）依法辦理清產核資

確保國有資產保值增值是事業單位轉制、改制過程中一項基本原則。必須規范整個清產核資的操作程序，依法維護國家、集體所有者的合法權益，加強法律監督和控制，才能有效地保證清產核資工作的正常開展。

首先，上級主管部門應履行對清產核資工作的指導和監督的職責，在改制單位申請資產評估立項后，應該委托具有資質的中介機構對改制單位進行資產評估。

其次，對涉及到改制單位產權界定、產權交易、資產處置方案的制訂、改制單位的股權結構設置、資產轉讓等行為，應由律師出具法律意見書，確保整個改制、轉制流程的合法性。

第三，加強民主監督，管理是重要環節。資產的評估結果、處置方案等須交由職工大會審議。

（二）堅持“三公”原則，實行民主管理

同國有企業改制一樣，事業單位在改制過程中涉及的改制、轉制方案的制訂與實施應堅持“公開、公平、公正”的原則，必須事先將改制方案提交職工（代表）大會審議通過。

一是要重視并積極做好職工的思想工作，讓職工群眾真正理解和支持改制，主動參與改制過程，保證改制工作的順利進行。

二是應依法召開職工（代表）大會，對于清產核資的結果、改制方案等交由職工大會做成規范的決議。

三是在改制過程中切實注意保護職工的合法權益，對涉及職工切身利益的決定應交由工會和職工大會討論并形成決議。

（三）根據單位不同情況決定企業組建形式

由于事業單位具有分布較廣、類型復雜等特點，因此，在轉制、改制過程中不能搞“一刀切”或“一哄而上”，而是要根據各個單位的不同特點來決定其改制的形式。從股權設置角度來說，國有資本應該根據實際情況考慮有退有進，在鼓勵經營者持大股的前提下，有選擇地保留部分國有股份。

按照現代企業制度的要求，改制為有限責任公司是一種常見的做法。有限責任公司具有注冊資本要求較低、設立程序簡單、出資方式靈活、治理結構設置靈活、改制成本低等特點，比較適合于那些參股人數較少、企業資產不是很多的企業。改制成有限責任公司可以從產權制度改革上一步到位，有利于企業的經營層、主要經營者和業務骨干持大股。

股份合作制企業是我國由計劃經濟向市場經濟轉軌過程中發展出來的、獨具中國特色的企業組織形式，屬于向現代企業制度過渡的一種中間形態。隨著社會主義市場經濟的發展和企業規模的壯大，目前許多股份合作制企業正走向規范的股份制。除了特殊情況，一般不采用這類組織形式。

對于那些資產規模大、經濟效益好的單位，股份有限公司則是最佳的選擇。在設立股份有限公司時，我們認為有必要保留部分國有股份，同時也應積極吸收社會上的各種投資基金的介入。有選擇地引進戰略投資者參與進來，以優化股權結構，為更好地建立完善企業法人治理結構打下良好基本，這樣既能有效地保證國有資產的保值和增值，也能更深地加強企業同資本市場的聯系，使企業具有更強的生命力。

三、事業單位改制操作的目標與要求

（一）建立完善的企業治理結構是事業單位改革的主要目標

事業單位改制的總體目標是建立真正自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的獨立的企業法人實體，那么在改制過程中就應該按照現代企業制度的要求來完善企業的治理結構，保證企業未來按照市場經濟規律正常運轉。

按照現代企業制度設計要求，股東會、董事會、監事會、經理層各司其職、各行其權。“新三會”相互配合制衡。現實中部分國有企業改制后的法人治理結構不健全，普通存在的嚴重“內部人控制”、國有股權人格缺位、董事會與監事會監督功能弱化、甚至監事會形同虛設等問題，往往容易導致企業內耗不斷產生，甚至造成國有資產的流失。因此，事業單位改制，在改制企業的公司治理結構的設置上應把握以下幾個方面：

第一、嚴格按《公司法》要求，建立完善的股東會、董事會、監事會，制訂具有明確可操作性的企業章程和議事規則，首先從制度上保證公司治理結構得以順利運行。

第二、決策層和執行層的必須分離。董事長、總經理原則上要分設，應嚴格限制董事會中的經營人員人數，防止形成“內部人控制”的現象。

第三、完善對企業經營者的監督機制。董事會成員中應包含一定數量的獨立董事，有條件的還可設獨立監事等，依法加強董事會和監事會對經營層的管理和監督。

（二）建立新型用人制度改革是事業單位改制為企業的內在要求

用人制度改革是加快推進事業單位人事制度改革的重要組成部分。應著重在建立新型人事關系和分配激勵機制等方面創造性逐步推廣和開展：

第一，建立新型的人事關系，明確企業與員工的權利義務。要按照國家有關法律、法規的規定，在平等自愿、協商一致的基礎上，通過簽訂勞動合同，實現事業單位人事管理由身份管理向崗位管理轉變，實行崗位管理制度、按崗聘用、競爭上崗，突破原有的事業單位國家干部身份制、等級工資制等等。

第二，建立形式多樣、自主靈活的分配激勵機制。對于企業經營者，要將短期激勵報酬同長期激勵報酬相結合，可以采取年薪制或股票期權等方式；對于職工，除實行崗績工資制度外，有條件的企業還可以實行職工持股制度，充分調動職工的積極性。

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[作者簡介]陳軍（1975.11-），女，湖南長沙人，本科，經濟師，主要研究方向：人力資源管理。