城鎮化難題的破解及其政府責任

摘要：城鎮化是中國現代化的必由之路。盡管學界、政界已形成共識：新型城鎮化是人的城鎮化，但政府推進的城鎮化往往會因為地方政府的自利性而導致土地的城鎮化和“造城”的城鎮化。要減少和避免如此問題，作為公共利益的維護者與公共秩序的保障者，政府應該擔負起公正制度設計、公共政策制定、公共服務提供、公平市場監管、開放社會培育的責任，尊重經濟規律，在“市場拉動”的機制下，因勢利導，順勢而為，通過深化城鎮化配套改革主動解決市場失靈，推進農業轉移人口市民化。

關鍵詞：新型城鎮化；政府責任；戶籍制度；農民市民化

中文分類號：F299.2 文獻標識碼：A 文獻編號：

不論從近代以來國際發展的經驗還是從30 多年中國改革開放的實踐來看，城鎮化是中國現代化的必由之路，亦是中國經濟發展的基本動力。特別是近年，由美國次貸危機引發的全球性金融危機尚未消退，蔓延歐洲的債務危機亦未得到根本扭轉。當下，世界經濟復蘇的前景仍不容樂觀，中國的出口貿易受到較大影響，經濟發展的內生性動力趨于下降。在此大背景下，為了尋找新的經濟增長空間，城鎮化建設被寄予厚望。據有關數據測算，我國城鎮化率每年提高1個百分點，可以吸納1300多萬農村人口進城。這對日用消費品、住房、汽車、城鎮公共服務和基礎設施，都會形成巨大需求。因此，新一屆政府強調，擴大內需的最大潛力在城鎮化。城鎮化既可增加投資，又能拉動消費，是中國經濟發展的重要引擎。[1]城鎮化是農民增收、農村進步和農業現代化的必要條件，也是經濟增長、社會穩定、政治民主的必要基礎。因此，城鎮化是中國現代化進程中一個基本問題，“一個大戰略、大問題”。[2]

一、城鎮化中的難題

隨著改革開放和市場經濟的不斷發展，中國城鎮人口占全國人口的比例迅速增加，已經從1978年的18%上升到2012年的52.57%，達到世界平均水平。但這只是表象。實事求是地講，城鎮七億人里有近四億不是完全的市民，中國真正意義上的城鎮化率只有30%，遠低于發達國家，也大幅落后于我國工業化率。[3] 世界經驗證明，城鎮化不僅僅是一個農民人口向城鎮轉移的過程，在本質上，城鎮化是一個經濟過程，也是工業化的必然結果。過去三十多年，由于中國推進城鎮化的傳統模式沒有與工業化協同發展，一味追求速度與政績的地方政府更是將城鎮化演變成為土地面積和建筑物的城鎮化，農民工享受不到公共服務和社會保障等方面的市民待遇，致使農民工難以真正融入城市。

為了克服傳統城鎮化模式的弊端，促進中國經濟社會的協調發展，加快推進新型城鎮化建設自然就成為新一屆政府的主抓手。新型城鎮化是人的城鎮化。城鎮化的關鍵是提高“人”的生活質量，其目的是造福百姓、富裕農民。新型城鎮化要做到產城融合，讓農民工真正融入城鎮生活。但是，在現有的經濟增長格局和當前的行政體制下，基于地方財政和GDP增長的政績觀，幾乎所有的地方政府都非常現實地認為城鎮化依然是城市建設，是投資上項目。因此，即使在新型城鎮化理念的呼吁下，土地的城鎮化和“造城”的城鎮化仍樂此不疲。江西贛縣“框架擴城”、湖北十堰“上山要地”、陜西延安“削山造城”就是比較典型的例證。鄂爾多斯、營口等一些城市已經出現了“底特律式”的問題。[4]城鎮化因為地方政府的自利性而出現嚴重的“異化”，導致中國當前的城鎮化出現了“兩個極不對稱”，即城市化占用耕地的增長和農村就業轉移增長的比例極不對稱，城市規模擴張和城市吸納穩定居民的比例極不對稱。[5]甚至有學者擔心：基礎設施投資和政績激勵相互結合，國內的城鎮化有可能會變成大規模基礎建設乃至“削山填海”的“造城運動”的代名詞，造成要素資源極為嚴重的錯誤配置，最終演化為國民經濟一場浩劫。[6]有學者對這種傳統型城鎮化所產生的嚴重惡果做了這樣客觀地評價：它“制造了城鎮化率的數字泡沫，放大了戶籍壁壘的制度缺陷，暗藏了土地財政的隱性風險，侵蝕了耕地資源的保護紅線，引發了攀比冒進的失控開發，催生了商業賄賂的高發多發，扭曲了干部考核的評價導向，漠視了城市自身的弱勢群體，割裂了文化遺產的歷史傳承，惡化了生存發展的環境空間。”[7]特別是近幾年城鎮化過程中因為征地、拆遷而引發的群體性事件時有發生，而由于開發和工業化而導致的生態破壞和環境污染事件更是層出不窮。如何阻止和避免此類“偽城鎮化”問題的蔓延和發生就成為主導城鎮化的政府必須直面和破解的難題。

二、城鎮化中的政府角色

筆者認為，要減少和避免政績的城鎮化、房地產的城鎮化，政府首先應對自身在城鎮化進程中的角色進行合理而準確的定位，這樣才能在城鎮化進程中更好地履行政府職能，發揮政府規制和治理的真正作用。

縱覽政治思想發展史，從消極的“守夜人”到積極的市場干預者，再到多元合作治理者，不管對政府的定位怎樣轉變，但歸結到一點：無論哪個流派，無論從哪個視角來看，無論什么樣的國家，政府最根本的角色都應該是公共利益的維護者與公共秩序的保障者。為了達到平衡利益和保持穩定的目的，政府通過角色的調整和職能的轉變才有了大政府（積極政府）與小政府（消極政府）之分。從世界范圍來看，西方發達國家由于市場機制與社會自治的成熟，加上發展代價的經驗教訓，建構責任政府、有限政府已成為共識。但在后發展國家，由于市場與社會治理功能的缺失或及其有限，積極強勢的大政府成為它們現代化進程中共有的趨向與特征。

當然，作為后發展國家的政府肩負著日益巨大的追趕壓力。為了實現趕超任務，發展中國家不得不提高經濟增長速度，擴大經濟總量，幾乎以一種跳躍的方式“壓縮”現代化進程。在現代化提前進行的同時，現代化進程中的問題也提前出現了，而且許多問題會同時出現，陷入“問題累積式發展”的怪圈。[8]P19中國就是這樣一個“把市場化、工業化和社會主義制度的改革三重重大的社會轉型濃縮在了同一個歷史時代，在工業化與社會主義憲法制度雙重約束下推進市場化”[9]P5的后發展中國家。由于現代化過程被壓縮，從問題的發生到解決之間，沒有留下緩沖的余地，這就使得原本還不嚴重的問題全都表現為社會焦點，比如，腐敗、兩極分化、地區間差距拉大、失業增多、犯罪率上升問題等。這些問題的嚴重性在于它們無法單單通過市場解決，而是壓向政府。由于無法一下子全部解決，這些問題相互耦合，更加劇了社會沖突的程度。它們幾乎全都表現為政治問題，必須通過政治手段解決，這給政府帶來巨大壓力。[10]P16加之歷史上專制主義傳統和全能政府的盛行，導致今天的中國市場發育滯后、社會發展遲緩、公民意識淡薄，市場治理和公民自治能力嚴重不足，這就決定了中國現代化建設的艱難性與復雜性，同時也決定了政府在中國經濟社會發展過程中不可替代的推動性作用。

政府推進城鎮化是當代中國社會發展的必然邏輯。但是，政府在城鎮化中的推動作用并不意味著政府可以包打天下，完全按照自己的意愿規劃和設定城鎮化的目標與進程，選擇和創制城鎮化的模式與路徑。城鎮化是市場和工業發展的產物，市場化和工業化是促成城鎮化的直接動能。因此，推進城鎮化，首先要尊重市場和工業發展的客觀規律。真正的城鎮化應該是一個與市場機制和工業發展相協調的生成過程。發達國家的歷史經驗已經證明：如果忽視市場機制與產業發展而一味地對城市建設進行增量式擴張，最終就會導致嚴重的“城市病”或房地產泡沫兩種惡果。其次要尊重社會發展的規律。市場經濟的發展和信息化時代的來臨加劇了社會的流動和社會分層，社會結構和社會利益整合愈益變得多樣和復雜，社會問題叢生且矛盾與沖突頻發，傳統的社會管制手段與方式已經捉襟見肘，各方參與的多元社會治理漸成趨勢。集思廣益，發動民間智庫參與制定城鎮化發展戰略，舉社會之力推進城鎮化發展進程當是不二的選擇。最后要尊重現代政府運行的規律。在推進城鎮化的過程中，主權在民的法治政府代表人民公開、公正地行使公共權力，在廉潔、廉價、高效的運行中服務社會。其目的是竭力保障和發展個體的合法權益，保證市場在有序、公平中依法競爭，實現社會公共利益的最大化。

三、破解城鎮化難題的政府責任

從更深層次的宏觀視角來看，城鎮化發展是一個非常復雜的大系統，涉及到產業布局結構、公共產品布局結構、大中小城鎮布局結構和國家基礎設施布局結構等的綜合統籌。因此，城鎮化就不單單是地方政府自己的事情，地方的城鎮化必須要納入到國家和區域發展的大局中來謀劃。在城鎮化進程中，政府必須擔當起公共利益維護與公共秩序保障的角色，履行好相應的基本責任，才能更好破解城鎮化中面臨的難題，保障人的城鎮化的健康發展和順利推進。

1.公正制度供給

對于現代化和經濟的繼續發展來說，有效國家的本質意義在于能夠有效供給經濟與社會轉型、發展所需要的制度資源。作為順應社會發展的正義的制度，它“能夠為轉型和發展提供明確的發展方向、有序的發展空間和規范的行為邏輯。”[11]P149但由于制度最終是由政府供給，偏離公共利益追求的自利性或缺乏對社會發展規律與時俱進把握的政府都將導致社會變遷過程中的制度滯后和制度失效問題。如果一個社會制度滯后和制度失效問題得不到及時校正，政府長期不能解決公正制度的有效供給，勢必嚴重影響社會治理并終將釀成政治合法性危機。因此，在現代化的過程中，政府的首要責任是要通過公平正義制度的安排來協調社會的利益關系，平衡社會的利益分配，確保整個社會發展的持續穩定與和諧。

城鎮化本身就是一個社會變遷和利益協調的過程。政府作為城鎮化的有力推手，其根本性的責任就在于：為城鎮化的順利運行提供強有力的制度保障。既然城鎮化的核心是人的城鎮化，是要讓農民工真正融入城鎮生活，那么，我們就要審視和改革現有的嚴重束縛農民工入城的種種制度藩籬，為人的城鎮化提供公平的制度保證。眾所周知，現行的戶籍和土地制度是阻隔在城鄉之間的主要壁壘。由于城鄉二元的戶籍制度的存在，農村人口不能享受城市居民同等待遇，被拒于城市大門之外。因此，戶籍制度改革作為事關公平正義的改革，不僅體現新一輪深化改革的合理性，更是城鎮化有效推進的必要前提。廢除不合理的戶籍和社會管理制度，建立與市場經濟相適應的全國統一的勞動力市場，以便利、鼓勵勞動力跨區域流動，乃是政府不可推卸的責任。與戶籍制度改革需要聯動的是土地制度改革。在城鎮化過程中，一方面，隨著工業化的發展和城市的擴張，土地資源變得越來越緊張，因征地、拆遷引發的社會矛盾與沖突不斷；另一方面，隨著農民工進城而出現的是農村的空心化，大量宅基地空置，大片耕地被荒蕪，造成對土地資源的極大浪費。為了優化配置資源，必須對相關土地制度進行重新安排，尤其是建設用地制度改革。應該加快農民土地確權和農村集體土地產權制度的完善，盡快破除政府壟斷征地，提高農村征地補償，實行同地地權同利，讓農村的集體建設用地能夠真正入市，逐步實現農村集體土地同權同價參與城鎮開發。

2.公共政策執行

政策的好壞與執行的優劣決定著社會發展的水平和程度。近代以來，隨著人民主權政治理念的深入人心，基于實現公共利益而得到公眾授權的政府合法性觀念得到廣泛確認。公共性成為政府的第一屬性。這樣，作為政府對社會價值和利益的權威性分配方案的政策理所應當就應該體現公意和公益。如果缺乏來自下層的呼聲和不同群體之間的利益博弈，好的公共政策不一定會制定出來。即使好的公共政策得以出臺，由于政府公職人員社會人格的復雜性和倫理素質的差異性，加之政策執行需要一定的靈活性，如果缺乏來自上層的監管和下層的壓力，執行者就有可能從保護自身利益出發過濾公共政策，最終導致政策的執行偏離公共政策的意圖。更有甚者，一些政府部門在利益的驅動下失去不同利益協調者和公共利益維護者的角色，成為與社會爭利的利益主體。它們將公共權力部門化，部門權力利益化，嚴重擾亂了社會的公平機制，滋生了公共權力的腐化。因此，作為最高層級的中央政府尤其要完善對地方政府的考核指標體系和考核獎懲制度，加大監督和監管的力度，確保中央政令暢通和政策的落實執行，嚴防國家公共政策在地方實施中的變通、走樣乃至失效。

城鎮化的目的是要讓農民真正融入城鎮社會，實現向市民身份的轉變。但對于大量農民而言，除了前述的制度因素外，生活成本的高昂、社會保障的短缺和穩定就業的困難等諸多現實問題，事實上成為農民轉變為市民的最大障礙。要實現和容納約四億農民的市民化，就必須在城鎮化發展的整體架構中，抓緊制定并有序實施促進農民工融入城市的政策措施，推動城鎮社會保障、醫療衛生、教育、文化等基本公共服務覆蓋農民工并逐步實現均等化，幫助他們逐步解決就業、住房、醫療和子女教育等方面實際問題，放寬中小城市落戶條件，降低城市生活成本門檻，把在城鎮已穩定就業和居住的農民工有序轉變為城鎮居民。

3.公共服務提供

公共政策執行與落實的過程其實也是公共服務提供的過程。公共服務是滿足公共需求的行為，是為公共利益提供一般性或普遍性服務，是政府公共性的外在體現。從價值層面講，公共服務是維護基本人權的活動。公共服務以合作為基礎，強調政府的服務性，強調公民的權利。從我國情況看，基本公共服務主要包括公共就業服務、基本養老、義務教育、基本醫療衛生、保障性住房、公共文化、基本環境質量以及公共安全等服務類別，旨在保障全體公民特別是低收入群眾生存發展的基本需求，這是公共服務中最基礎、最重要的部分，公益性較強，政府擔負著義不容辭的主體責任。盡管在“十一五”時期，我國社會建設取得新進步，基本公共服務水平和均等化程度明顯提高。但是，“教育、就業、社會保障、醫療、住房、生態環境、食品藥品安全、安全生產、社會治安、執法司法等關系群眾切身利益的問題較多”。[12]P5這就決定了政府推進的城鎮化應該是一種具有明確指向性的城鎮化發展方式，即能夠充分容納和實現農民市民化的城鎮化發展方式，就是為農民市民化進行社會保障和公共服務配套的城鎮化發展。[13]正是基于此，我國“十二五”規劃綱要明確了基本公共服務的范圍和重點，它們分別是公共教育、就業服務、社會保障、醫療衛生、人口計生、住房保障、公共文化、基礎設施和環境保護。十八大更是進一步提出，加快健全基本公共服務體系，以保障和改善民生為重點，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，在學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居上持續取得新進展，努力讓人民過上更好生活。

特別值得注意的是，人口眾多、大城市日趨飽和超負的現狀及農民市民化的成本等因素決定了中國城鎮化的重點是就地城鎮化，換言之，也就是小城鎮化。但是，制約小城鎮化的最大問題之一就是小城鎮的基礎設施建設嚴重滯后。據統計，目前我國還有20%的小城鎮無集中供水，86%的小城鎮無污水處理設施，小城鎮的人均市政公用設施投入僅為城市的20%。小城鎮的基本公共服務，無論是公共教育、公共醫療衛生還是公共文化設施，都遠遠無法同大中城市相比。這就不難理解，為什么近年來，小城鎮人口比重不升反降，到2010年下降到20.7%，回到20年前的水平。[14]在這樣的發展狀況下，要讓小城鎮能夠承擔起農民市民化的歷史任務，就要把縣城和小城鎮作為治國理政的重點，特別要把地級以上城市的教育、醫療和文化等公共資源有序分散轉移，加強公共交通、污染防治、水電氣熱供應等城鎮基礎設施建設，從而保證縣城和小城鎮有就業支撐，有服務保障，有承載力量。

4.公平市場監管

市場經濟是以商品生產和交換為網絡結構的社會經濟活動系統。它是人類社會經濟活動形式在商品經濟階段成熟起來以后，市場成為商品經濟運行的樞紐，通過市場要素自發地有機運轉進行資源配置，以其自主性、平等性、競爭性、統一性、開放性和有序性，實現市場引導、利益刺激、優勝劣汰的功能，因而成為商品經濟社會發展生產力的最好經濟體制。市場經濟天然地要求法治的保護。如果沒有法律來明確市場多元主體責任與權利、賦予市場主體自由平等的契約精神、規范市場公開公平的競爭，市場經濟根本就無法正常運行。因此，政府在市場經濟活動中是不能缺位的。政府的職能之一就是首先通過法治化建設，為市場經濟的運行創設良好的社會環境。而最為重要的，政府要加大市場監管力度，依法運用經濟手段和行政手段對宏觀經濟進行必要限度的調控，以減小和彌補“市場失靈”。

由于中國的法治社會尚未建成，社會主義市場經濟體制仍在完善之中，這就決定了中國政府在市場監管方面必須肩負更大的責任。當前推進城鎮化過程中面臨的最突出難題是土地供需失衡、利用率低下以及地方政府過度依賴土地財政。近年來，我國各項建設用地擴展很快，但城鎮建設用地使用效率下降，而且土地使用粗放程度不斷惡化。據調查，全國城鎮規劃范圍內共有閑置、空閑和批而未供的土地近26.67萬公頃（400萬畝）。全國工業項目用地容積率僅為0.3-0.6，工業用地平均產出率遠低于發達國家水平。[15]農村土地閑置狀況比較嚴重，估計目前閑置規模達到185—285萬公頃。農地質量下降。過去十年城市化占用質優耕地多達242萬公頃。目前，我國18.26億畝耕地中，70%的耕地由于農田使用過量化肥、農藥、工業污水排放等原因已受到污染，影響了我國糧食安全。地方政府過分依賴土地財政。大量的城市有一半到三分之二的城市建設資金都是來自于土地出讓收入。[16]這又在一定程度上推高了房價，嚴重阻礙了城鎮化的進一步推進。此外，部分城市還出現了過分依賴工業化用地拉動城鎮化進程的現象，造成了城鎮化建設盲目擴張、人口聚集不足，進而導致城鎮基礎設施閑置的問題。

針對上述問題，政府應該綜合運用多種手段，加大市場監管力度，完善土地用途管制制度，加強土地利用總體規劃對城市用地規模的管控作用，嚴禁以城市發展為名擅自修改城市建設用地規模；改革供地方式，提高農地和城市建設用地使用效率，尤其是強化土地供后監管，加大閑置土地處置力度。從項目跟蹤、預警提醒、閑置土地查處等多方面對已供建設用地開發利用情況進行全程監管；嚴格保護農田耕地，保障失地農民利益，加強環境保護，減少地方政府對土地收入的依賴，為城鎮化的良性持續發展提供保障。

5.開放社會培育

改革開放以來，市場經濟的發展極大地促進了社會主體、社會結構和公民利益的分化，導致自由流動資源的形成和自由活動空間的擴展，從而為一個更為活躍的多元社會的出現提供了可能。特別是對于中國這樣一個超大型的國家而言，隨著社會分化、分工細化和社會事務的急劇膨脹，使得政府在應對公共管理方面日益顯得力不從心，僅僅依靠政策和政府行為已遠遠不夠，民間自治力量的參與和社會自治能力的提升就顯得尤為必需。質言之，政府與社會互動合作的善治模式將成為中國治理的大趨勢。

如前所述，城鎮化一個經濟過程，推進城鎮化需要與工業化發展相協調，更需要與市場化改革相配合。沒有工業化協同發展的城鎮化將會失去基礎性的支撐，缺少市場力量牽動的城鎮化往往會失去可持續發展的活力。像美國的底特律因為基礎性工業衰敗而引發的城市蕭條并不是個案，而前蘇聯時代眾多人為規劃所產生的工廠型城市因缺少市場推動而沒有后續的生存力，最終導致發展的枯竭。歷史經驗表明，市場與政府是城鎮化進程中兩個基本影響因素，兩者協同配合是城鎮化健康發展基本要求。因為市場是社會不同個體的需求合力自發決策所形成的，市場的力量往往比政府的力量更有柔性且更人性化。成熟的市場會促進公民社會得以發育。公民社會的關鍵作用是形成公共輿論，并把它傳達到制度性決策層面。規范發展的公民社會能有效監督和制約權力的運作，培養和提高社會組織的自主意識和自治能力，它不僅可以為個人的成功提供更多的機會，而且在政府作用相對薄弱的領域中產生很大的能量。[17]以人為本的城鎮化內在地要求一個更加開放自由的社會與之相適應。

對尚處在現代化進程中的中國而言，宏大、系統的城鎮化工程更是一個漸進的歷史過程，需要更多更大的社會力量參與其中。首先，政府應當在深刻認識公民社會發展規律的基礎上進行體制性變革，加緊修訂和完善關于民間組織的法規和政策，在自由寬松的環境中既積極支持、熱情幫助，又正確引導、合理規范，為市民組織的發展壯大營造良好的制度環境。其次，要尊重廣大農民的真實意愿和地方差異，充分發動民間智庫集思廣益，參與到城鎮化發展的規劃中來，從而制定出科學的城鎮化發展戰略與步驟。最后，政府應該放權、還權給社會，退出政府不適合做為的行業，開放社會有能力、有動力去做的領域。允許民營資本力量更積極地進入到城市建設中，以此優化和提升城鎮化質量。

小結

在經濟全球化時代與身處改革、轉型的關鍵階段推進城鎮化，中國政府既要學習和借鑒世界城市化的經驗教訓，亦需從國情出發探索創新城鎮化的模式。要走出擴地造城的誤區，破解城鎮化過程中的種種難題，政府作為公共利益的維護者與公共秩序的保障者，必須堅持其公共性，在尊重城鎮化發展規律的基礎上，因勢利導、順勢而為，充分發揮市場“無形之手”的拉動和公民社會的輔助治理作用，深化城鎮化配套改革，規范政府行政運作。通過改革戶籍、土地等不合理制度，保證從政策上解決就業、住房、醫療和教育等實際問題，加強城鎮基礎設施和公共服務的規劃與供給，加大宏觀調控與市場監管的力度，真正著手培育開放合作的社會，減小和彌補“市場失靈”，以政府“有形之手”加快推進農業轉移人口市民化，最大限度地發揮政府在城鎮化中獨特的社會治理作用。

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作者簡介：鐵鍇（1970—），男，陜西鳳翔人，寶雞文理學院副教授，法學博士。研究方向為政治哲學與政治發展。

（責任編輯：陳合營）

基金項目：陜西省教育廳2013年科學研究計劃（人文社科專項）項目“城鎮化過程中的政府責任與地方治理研究”（2013JK0035）；國家社科基金項目“西部農村群體性事件與基層政府治理研究”（10XZZ012）階段性成果。