從住宅市場調控失靈看我國住房保障的出路

摘要：住房問題是住宅市場失靈造成的，住房問題的持續存在與惡化則和政府調控失靈有關。短期內，住宅增值可以彌補消費者支付能力的不足；長期內，政府履行住房保障職能終究要直接補貼消費者。劣質土地財政不僅惡化了住房商品化帶來的住房問題，還使得中國歷次住宅市場宏觀調控以失敗而告終。劣質土地財政是一種典型的政府調控失靈，是一種主觀性的制度安排不當。國住房問題的最終解決需依靠行政體制改革解決政府調控失靈問題。單位住房保障不失為眼下政府住房保障的有效替代。

關鍵詞：市場失靈；住房保障；劣質土地財政；政府失靈

中圖分類號：F293.3 文獻標識碼：A 文章編號：

城鎮住房體制改革是中國建立和完善社會主義市場經濟體制的重要內容，我國城鎮住宅市場化也因此取得了長足的進展。然而無論是就城鎮住宅市場的發展還是城鎮住宅市場的宏觀調控看，都存在著明顯的調控失靈，市場固有缺陷不僅沒有得到彌補，反而因為政府的介入被進一步放大。發達的市場經濟與有效的政府管制是相輔相成的。為了促進住宅市場的良性發展，更為了增強宏觀調控的有效性，本文擬以住宅市場為例，分析社會主義市場經濟條件下政府調控失靈的一般原因，從而尋求因應對策。

一、住宅市場運行與政府調控的基本原理

住宅市場運行是建立在住宅供求基礎之上的。不考慮政府介入因素，根據住宅供求的不同特點，住宅市場的運行一般有兩種類型，均衡狀態與非均衡狀態。

均衡的住宅市場運行，無論是住宅的數量還是住宅的價格都相對穩定。住宅市場無非由優質住宅市場和普通住宅市場兩部分構成。優質住宅主要依賴于優質住宅地基，而優質住宅地基的形成不僅存在資本和技術門檻，還存在時間門檻。因此，無論是長期還是短期內，優質住宅地基的供給都是相對穩定的，這迫使優質住宅的供給不能不相對穩定。供給相對穩定的優質住宅市場價格要發生變化，只能依賴于經濟發展水平和收入分配制度決定的市場競購能力的變化。如果市場競購能力基本不變，優質住宅的市場價格也只能基本不變。普通住宅的供給與優質住宅一樣，也主要依賴于普通住宅地基的供給。盡管理論上普通住宅地基的形成，無論是資本門檻、技術門檻還是時間門檻都很低，普通住宅地基的供給可以變化很大，但在普通住宅需求沒有大的變化的前提下，普通住宅的供給數量也不會有多大變化，普通住宅的供給價格通常能夠穩定在生產價格的水平上。

非均衡的住宅市場運行主要與包括住宅市場在內的國民經濟處于迅速發展進程有關。當國民經濟迅速發展時，往往伴隨著人口的增加和人均國民收入水平的提高，從而拉動住宅市場需求與供給規模的持續擴張。新的普通住宅不斷加入進來，原有的普通住宅因為周邊自然環境和社會環境的不斷改善，品質得到明顯提升，開始演變為優質住宅。于是優質住宅市場出現結構性變化，不僅規模擴大了，層次也增加了，優質住宅市場體系得到進一步的完善。此時，原有優質住宅的市場價格會隨著市場競購能力的提升而不斷提升，但供給數量不會出現什么變化；演變為優質住宅的原普通住宅市場價格也不再穩定在生產價格的水平上，開始呈現優質住宅的市場特征；新的普通住宅則接替原有的普通住宅，繼續保持生產價格水平上的彈性供給。這一過程一直會持續到經濟發展基本穩定、人口數量和市場競購能力不再有大的變化為止。

住宅市場運行這兩種不同的類型決定了政府在干預住宅市場、實現住房保障目標時應該采取不同的政策措施。在住宅市場運行處于均衡狀態時，政府如果要保持全部住宅的市場化供應，只能足額彌補中低收入消費者支付能力的不足，具體金額為普通住宅的生產價格與中低收入消費者支付能力之間的差額，否則就會扭曲住宅市場，使住宅市場供求失衡，最終不能實現住房保障的社會目標。如果住宅不保持完全的市場化供應，政府可以直接將住宅的支付價格規定在中低收入消費者能夠承受的價格水平上，從而解決中低收入消費者的剛性居住需求。在住宅市場運行處于非均衡狀態時，盡管相當一部分中低收入消費者支付能力低于普通住宅的生產價格，但只要他購買普通住宅時間較早，在住宅市場均衡運行到來之前能夠確保普通住宅升級為優質住宅并足夠增值，從而通過將舊的普通住宅（已升級為新的優質住宅）置換為新的普通住宅的方法，彌補過去市場支付能力的不足，也可以解決自己的基本居住問題而不必借助于政府干預。不過，通過這種途徑解決中低收入消費者的基本居住問題，限定條件嚴格，因而社會覆蓋面積有限，只能針對中低收入消費者的一部分存量，對中低收入消費者的增量沒有任何價值。徹底解決中低收入消費者的住房保障問題，依然不同程度上需要住宅市場均衡運行狀態下的政府干預。

二、劣質土地財政的產生和堅持是中國住宅市場調控失靈的主要表現形式

我國住宅市場的政府調控失靈首先體現在劣質土地財政的產生上。市場機制是人類社會目前為止最有效配置經濟資源的方式，為了提高住宅經濟資源的配置效率，住宅市場的培育是必然的。然而，受制于勞動力價值的決定因素，受制于住宅價值與使用價值的內在矛盾，受制于勞動力再生產與住宅使用價值的時間沖突，僅僅依靠工資生活的中低收入消費者并沒有足夠的支付能力購買商品化的普通住宅，滿足勞動力順利再生產所需的剛性居住需求，也就是說，住宅商品化必然派生出政府的住房保障職能[1]。又因為政府的住房保障成本與住房保障對象的規模大小直接相關，而住房保障對象的規模隨普通住宅市場價格的提升而加速擴大，這意味著普通住宅市場價格只有保持在最低點——生產價格的水平上，政府提供住房保障的成本才是最低的[2]。因此，培育充分競爭的普通住宅市場，應該是我國政府的理性政策選擇。然而數據表明，中國的普通住宅市場并不是充分競爭的，市場價格更不是穩定在生產價格的水平上。“在（1997—2007）10年的時間內，（中國）房屋造價漲幅41%，住宅售價漲幅104%”，而且“從中國住宅市場價格上漲的結構看，商品房平均銷售價格上漲93%，經濟適用房平均銷售價格上漲60%，別墅、高檔公寓平均銷售價格上漲39%”[3]P156，由此可見，中國1997—2007年的房價飆漲主要指的是普通商品房的房價飆漲，而且普通商品房的房價飆漲背后是政府從中獲得了大量的土地使用權出讓收入。將土地財政建立在普通住宅基礎上是中國土地財政的基本特征，違背了政府征稅的能力原則，是典型的劣質土地財政。以普通住宅為基礎的劣質土地財政的產生，顯然與市場經濟條件下政府的公共財政職能是不相容的：第一，劣質土地財政在抬高普通住宅市場價格的同時也使得住房困難群體規模大大超出了最低水平；第二，劣質土地財政扭曲了普通消費者的正常消費儲蓄行為；第三，劣質土地財政誘發了普通住宅市場的嚴重價格泡沫；第四，劣質土地財政將收入再分配的對象指向中低收入消費者，而不是高收入消費者，不利于實現社會公平；第五，劣質土地財政在妨礙住宅經濟資源最優配置的同時極有可能導致國民經濟結構的嚴重失衡。

我國住宅市場的政府調控失靈還體現在劣質土地財政的維護上。首先，中國房價不斷上漲的劣質土地財政原因一再被掩蓋。普通住宅價格漲幅高于優質住宅價格漲幅，原因只能歸咎于劣質土地財政。然而在過去十多年中，許多人先為高房價辯護，當高房價成為眾矢之的時，不是將不斷上漲的房價歸咎于中國房地產開發商，就是歸咎于溫州炒房團、山西煤老板，甚至是丈母娘。似乎中國房價上漲的責任純粹是市場運行的結果。其次，中國住房保障問題的嚴重性一再被淡化處理。各級政府一度公然宣傳“買不如租”和“買不起可以租”的觀點。事實上，從經濟學的角度看，市場租賃成本要高于市場購買成本，因此“買不起更租不起”才是符合現實的[4]。再次，劣質土地財政在屢屢推脫責任的同時將成績有意夸大。一些人不是借口國際慣例，就是歸咎于已經實行多年的分稅制[5]。其實冷靜分析不難發現，分稅制固然造成地方政府財力的緊張，但這絲毫不能成為劣質土地財政可以盤剝中低收入消費者的借口。另外，許多人還將我國基礎產業和基礎設施的建設成就與劣質土地財政掛鉤，事實上，撇開基礎產業和基礎設施的質量與數量、腐敗尋租不論，單就劣質土地財政引發的國民經濟結構失衡和影響社會穩定而言，這種劣質土地財政恐怕要打一個大大的問號。最后，中國住宅市場宏觀調控不是無關痛癢就是南轅北轍。由于劣質土地財政引發的住房保障問題得不到應有的重視，劣質土地財政的存在具有似是而非的合理性，則針對住房保障問題進行的住宅市場宏觀調控結果就可想而知了。多年來，明知住房價格是一個供求問題，宏觀調控不是光涉及供給就是只涉及需求，不痛不癢；明知住房保障主要是政府問題，卻希望用市場渠道解決保障性住房的來源問題；明知群租是中低收入消費者支付能力不足的結果，卻簡單粗暴地打擊群租而不提供任何實物或貨幣補助[6]；明知地方政府缺乏必要財力投入住房保障，卻將優質住宅投資也列入政策禁止的市場行為，從而讓地方政府財力進一步捉襟見肘[7]。

顯然在政府調控失靈沒有得到根本解決的情況下，依靠政府來提供住房保障在中國并不具有可行性和現實性。

三、行政體制改革是遏制政府調控失靈的重要手段

政府失靈的思潮興起于20世紀40年代末50年代初，背景主要有兩個：一是凱恩斯主義的國家干預效果并不理想；二是社會主義國家的計劃經濟弊端也非常突出。現代貨幣主義、理性預期學派、公共選擇學派、產權經濟學派乃至新興的發展經濟學派都是政府失靈的鼓吹者[8]。

理論上，政府干預與市場失靈有關，但并不完全基于市場失靈。在很久以前，威廉·配第將政府干預與國家職能聯系起來，認為國家需要“軍事職能、司法行政、宗教和別種教育、救濟貧窮、殘廢和失業、維修公路、橋梁、運河、溝渠、港口及其他有益于一般福利的項目”[9]P145。亞當·斯密也認為政府職責：“第一是保護社會不受另外社會的破壞和侵犯的職責；第二是盡可能地保護每個社會成員不受其他成員的侵害或壓迫的職責，或者說是建立一種嚴格的司法行政的職責；第三是維修某些公共工程和公共設施的職責，這種工程和設施的利潤，由大社會經營時，雖常足補償所費而有余，但若由個人或少數人經營，就決不能補償所費，所以它的建設和維持，就決不是個人或少數人的謀利行為所能辦到”[9]P146。到了當代，安東尼·B·阿特金森將實施政府干預的理由歸納為7個方面：“（1）分配，（2）完全競爭的失靈，（3）遠期市場和保險市場的缺乏，（4）不能達到充分均衡，（5）外部效應，（6）公共物品，（7）有益需要”[10]P10。保羅·A·薩繆爾森和威廉·D·諾德豪斯認為，“要靠政府法庭和警察的力量來確保誠實、履行合同、非欺詐和非暴力行為、免于被盜和外部侵略以及保障財產權的立法”[11]P1172。總之，市場不能解決一切，政府干預是市場經濟健康發展的客觀需要。

然而，客觀需要政府干預是一回事，政府能不能有效干預是另外一回事。同樣是保羅·A·薩繆爾森和威廉·D·諾德豪斯認為，“當政府政策或集體行動所采取的手段不能改善經濟效率或道德上可接受的收入分配時，政府失靈便產生了”[11]P189。關于政府失靈的原因，主流觀點如安妮·克魯格（Anne Krueger）歸因于政府公務人員對自身利益的追求，哈米德·豪斯塞尼則認為“客觀環境的不確定性和感性認知的欠缺”導致政府失靈[12]。不管原因如何，政府失靈確實是一個客觀存在。政府失靈的存在意味著，市場失靈客觀上需要政府干預，但政府干預并不一定取得比市場失靈存在時更好的結果，甚至比市場失靈時狀態更壞，因此在市場失靈時政府應不應該進行干預，社會公眾需要進行利害權衡。據此，安東尼·B·阿特金森也指出，“市場導致缺乏效率和不公平的情況，并不意味著可以推論政府干預必然導致情況有所改善”[10]P11。

中國關于政府失靈的研究幾乎與社會主義市場經濟體制的建設同步。陳秀山[13]認為，政府失靈有四種表現，一是政府干預經濟活動達不到預期目標，二是政府干預經濟活動成本高昂，三是政府干預經濟活動產生負作用，四是政府無力解決某些問題。政府失靈的原因主要是，政府行為目標與社會公共利益存在差異；政府機構效率低；不完全信息與經濟政策有局限性；政府行為存在外部效應。矯正政府失靈，必須首先認識和把握市場與政府的關系，嚴格劃定政府活動的范圍，采取合理、適度的政府干預方式；而矯正政府失靈的核心問題則是提高政府機構效率；此外，也要加強社會的監督和約束。與陳秀山較多強調政府失靈的客觀原因不同，邸晶鑫[14]將政府失靈的表現歸納為四點：公共政策制定執行不力和偏頗；政府自我擴張嚴重；尋租和腐敗現象泛濫；政府低效率提供公共物品。邸晶鑫關于政府失靈表現的概括明顯傾向于主觀原因更多。對政府失靈原因的理解不同，必然帶來對政府失靈態度和治理方式與方法的不同。

從現有的研究資料看，政府失靈無外乎主觀原因和客觀原因兩種，技術性的客觀原因只能等待技術進步去克服，與努力程度相關的主觀原因顯然可以通過行政體制改革去克服。從中國住宅市場政府失靈的表現看，中國住宅市場的政府失靈很大程度上是主觀性原因導致的，即社會制度的不當安排導致了這些政府失靈。只要通過有效的行政體制改革，改變這些社會安排的不合理成分，導致政府失靈的這些主觀原因就能夠消除，相應地因政府失靈產生的住房保障缺陷也就能夠在相當程度上得到克服。

四、單位提供住房保障是當前政府提供住房保障的有效替代

由于行政體制改革需要一定的經濟、政治條件和社會環境，行政體制改革的成功也具有很大的不確定性，在行政體制改革取得成功、政府失靈在很大程度上得到消除之前，中國的住房保障以單位住房保障的形式存在不失為一種權宜之計。

第一，以企業、企業集團為代表的單位已經獲得了中國最大量的廉價國有建設用地。以2011年為例，在全年國有建設用地實際供應總量58.77萬公頃中，工礦倉儲用地達到19.26萬公頃，超過商服用地（4.21萬公頃）和住宅用地（12.52萬公頃）的總和。在供應價格上，以企業、企業集團為代表的單位用地更顯優勢。2011年第四季度末，全國105個主要城市綜合地價為3049元/平方米，商業、住宅、工業用地分別為5654元/平方米、4518元/平方米和652元/平方米，工業用地地價僅為綜合地價的21.38%，住宅地價的14.43%和商業地價的11.53%①。單位用地的數量優勢和價格優勢，不僅僅意味著單位獲得了必要的生產用地和生活用地，還意味著單位憑借政策優惠獲得了現實的和潛在的巨額地租。

第二，單位利用自有土地建設保障性住房的成本最低。保障性住房的建設需要投入土地、勞動力、建筑材料等生產要素，在所有投入性生產要素中，只有土地投入是不可競爭的，這意味著市場競爭最終會使得保障性住房建設成本的差異主要體現為土地投入成本的差異。中國以企業、企業集團為代表的單位利用自有土地建設保障性住房，由于土地投入成本享有巨大的政策優勢，意味著這些單位自建保障房也享有巨大的成本優勢，幾乎只要有供給，就會有需求，單位內部的有效需求即使不足，也會有單位外部的有效需求來彌補，很難想象會有保障性住房無效供給的情況發生。而且與政府提供保障性住房必須考慮中低收入消費者的支付能力不同，單位自建保障性住房只需要考慮市場變化，根本不用考慮單位外部消費者的市場支付能力和住房保障總體狀況，這也為單位自建保障性住房提供了很大的彈性空間。

第三，單位住房保障有利于中國的企業和企業集團吸引人才、留住人才。中國當前嚴重住房問題的產生，雖然與政府失靈有很大的關系，但客觀上也為單位吸引、留住急需的人才提供了良好的條件和環境。住房需求是剛性需求；在政府不能及時、足額提供的情況下，單位提供變成最有競爭力的選擇。單位可以以實際成本極低的住房保障為籌碼，增加工作變換的成本，從而達到吸引、留住優秀人才的目的。事實上，劣質土地財政利用住房需求的剛性特征將中低收入消費者超強度剝奪，企業和企業集團享有政策優勢利用自建保障房吸引和留住優秀人才不過是順勢而為，與趁火打劫有本質的不同。與劣質土地財政相比，企業和企業集團更無須承擔什么道德責任和社會責任。

第四，單位住房保障有利于緩解政府住房保障不足誘發的社會矛盾。住房保障是市場經濟條件下公共財政的基本職能。中國嚴重的住房問題無疑是中國的政府失靈造成的。消除或遏制政府失靈很大程度上依賴于中國的政治體制改革。在中國的政治體制改革取得成功以前，中國的住房問題不可能從根本上得到解決，甚至在某些時候有可能激化。單位提供住房保障，在增強自身凝聚力的同時，也有利于緩解政府失靈帶來的社會住房問題，因此應該得到政府的支持和幫助，至少不應該遭到政府的反對。需要注意的是，單位提供住房保障與市場經濟的基本要求是背道而馳的，因此它只能是特定時期對政府住房保障的有效替代，是一種權宜之計。社會住房問題的徹底解決最終還是要落實到政府身上，單位住房保障不可能真正取代政府住房保障。

五、小結

住房問題的產生是住房商品化的必然結果，它需要政府不是彌補中低收入消費者支付能力的不足，就是將住房價格降低到中低收入消費者能夠承受的水平，從而履行住房保障的職能。中國劣質土地財政的產生與延續不但沒有緩解住房商品化帶來的住房問題，反而使原本并不嚴重的住房問題惡化了。長遠而言，中國住房問題的解決依賴于中國政治體制改革的成功，有效遏制劣質土地財政。短期而言，單位住房保障為主體的社會住房保障體系不失為政府住房保障供給不足的有效替代。政府應該鼓勵而不是遏制單位為本部門的員工提供住房保障或住房福利。

注釋：

①數據參見中華人民共和國國土資源部《2011中國國土資源公報》。

參考文獻：

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[13]陳秀山.政府失靈及其矯正[M].經濟學家，1998，（1）.

[14]邸晶鑫.試論現階段如何矯正我國的政府失靈[J].貴州社會科學，2008，（12）.

作者簡介：顧書桂（1970—），男，江蘇姜堰人，上海社會科學院部門經濟研究所副研究員，經濟學博士。主要研究方向為金融學、城市經濟學與政治經濟學。

（責任編輯：陳合營）