我國扶貧投資及績效分析

摘要：我國政府十分重視扶貧投資工作。扶貧投資在增加農民收入和減少貧困發生率上都有顯著作用。分類型來看，財政扶貧資金在增加農民收入和減少貧困發生率上有顯著作用，而扶貧貸款、以工代賑、外資等扶貧資金的減貧作用并不明顯；生產性扶貧投資對增加農民收入和減少貧困發生率有明顯的作用，而基礎設施投入、公共服務投入的減貧作用并不明顯。今后一段時期應調整扶貧資金的投向并相應的改革扶貧資金的管理體制。

關鍵詞：扶貧資金；投向；績效

F124.8

上世紀80年代以來，我國政府十分重視扶貧開發工作，投入了大量資金以推動貧困地區改善生產和生活條件，幫助貧困農戶脫貧致富。扶貧投資的效果如何，已經直接影響各貧困縣的發展能力。由于2001年國家對扶貧重點縣進行了調整，考慮到數據的可比性，本文利用國家統計局2002-2010年的貧困監測數據，重點分析592個國定貧困縣扶貧投資的變化與績效，從而為扶貧投資政策的調整提供依據。

一、扶貧投資現狀及變化

隨著扶貧攻堅的力度進一步加大，扶貧投資迅速增加，并在推動貧困地區發展、增加農民收入和減少貧困人口等方面發揮著越來越大的作用。

1.扶貧投資增長情況

根據國家統計局提供的貧困監測資料，2002—2010年592個國定貧困縣年均獲得扶貧資金335.5億元，人均獲得扶貧資金165.92元（見表1）。從9年變動情況來看，貧困縣獲得的扶貧資金總額由2002年的250.2億元增加到2004年的292.0億元，2005年下降到264.0億元。之后，扶貧投資又開始上升，2010年增加到515.1億元，是2002年的2.06倍。9年間扶貧投資年均增長9.45%。人均扶貧資金由2002年的125.57元上升到2010年的250.36元，9年人均扶貧資金年均增長9.01%。

2.扶貧投資來源情況

貧困縣扶貧資金從來源上可以分為財政扶貧資金、扶貧專項貸款資金、以工代賑資金、外資和其他扶貧資金。財政扶貧資金又分三部分，一是中央財政扶貧資金，二是中央專項退耕還林還草工程補助，三是省級財政扶貧資金。592個貧困縣2002—2010年扶貧投資中（見表2），財政扶貧資金占37.82%，扶貧貼息貸款資金占25.25%，以工代賑資金占12.11%，外資占7.22%，其他資金占17.56%。由此可見，貧困縣的扶貧投資主要來自于財政資金，尤其是中央財政資金。可以說，中央政府主導扶貧開發是中國農村扶貧的最大特點。

從變動的情況來看，財政扶貧資金、其他扶貧所占比例有所增加，2010年比2002年分別提高10.52個百分點和18.58個百分點。扶貧貼息貸款資金、以工代賑資金所占比例呈下降趨勢，9年間分別下降了18.43個百分點和3.84個百分點。

3.扶貧投資使用情況

根據國家統計局農村貧困監測資料，2002—2010年扶貧資金投入中，比例最大的為生產資金，占47.21%；其次是基礎設施，占29.13%；再次是其他資金，占18.60%，公共服務資金占5.05%。

在生產投資中，林業投入所占比例最大，為31.22%，種植業為25.45%、養殖業為21.12%、農產品加工業為9.65%、其他生產行業為12.56%。在基礎設施投資中，基本農田建設投資占17.28%，人畜飲水占14.72%，道路修建占48.77%，電力設施占16.83%，電視接收設施占1.40%。從變動來看，道路修建和人畜飲水所占比例都呈現出波動式增加，基本農田建設投資所占比例逐漸減少。在公共服務投資中，學校及設備占7.18%，衛生室及設備占20.96%，技術培訓及技術推廣占22.28%，資助兒童入學及掃盲占19.58%。

二、扶貧投資來源及績效分析

為了解扶貧投資績效，下面利用多元線性回歸模型對扶貧投資與農民人均收入、貧困發生率之間的關系進行回歸分析。

1.扶貧投入與農民人均純收入回歸分析

（1）扶貧總投入與農民人均純收入回歸分析。對數據的具體分析本文采用SPSS16.0版本中的Analyze-Regression-linear Regression進行模擬。結果如下：

Y=-224.83+6.95x

其中：Y為農民人均純收入，x為扶貧資金總投入。

回歸系數的顯著性概率為0.000，遠遠小于給定的顯著性水平а=0.05。這表明被解釋變量與解釋變量整體線性關系顯著，可以用線性模型描述并反映它們之間的關系；調整的R2為0.871，表明模型優度較高，方程整體回歸效果較好。

結果顯示，扶貧總投入增加可促進農民純收入的增長：扶貧資金總投入每增加1億元，農民人均純收入相應增加6.95元。

（2）各種扶貧投入與農民人均純收入回歸分析。采用多元回歸模型分析財政扶貧資金、貼息貸款資金、以工代賑資金、外資、其他資金等五種扶貧資金對農民人均純收入的作用。在模擬過程中，我們首先將所有的變量引入回歸方程，然后采用逐步回歸法（stepwise）進行變量篩選，并剔除不符合要求的解釋變量。結果如下：

Y=169.88+15.26x2

其中：Y為農民人均純收入；x1為扶貧貼息貸款；x2為財政扶持資金；x3為以工代賑資金；x4為利用外資；x5為其他扶貧資金。

結果顯示，在給定的顯著性水平（а=0.05）下，只有財政扶貧資金進入模型。財政扶持資金的增加可促進農民人均純收入的增長：財政扶持資金投入每增加1億元，則農民人均純收入將因此而相應增加15.26元。而扶貧貼息貸款資金（P=0.832）、以工代賑資金（P=0.258）、利用外資（P=0.092）和其他扶貧資金（P=0.138）未進人回歸模型，顯示其對農民人均純收入的促進作用不顯著，即投資績效不佳。

2.扶貧投入與貧困發生率回歸分析

（1）扶貧總投入與貧困發生率回歸分析。對扶貧投入與貧困發生率進行二元回歸分析，結果如下：

Y=33.63-0.052x

其中，Y為貧困發生率，x為扶貧資金總投入。

回歸系數的顯著性概率為0.03，表明被解釋變量與解釋變量整體線性關系顯著，可以用線性模型描述并反映它們之間的關系。

結果顯示，扶貧總投入增加可降低貧困發生率：扶貧總投入每增加1億元，貧困發生率將因此而減少0.052個百分點。

（2）各種扶貧投入與貧困發生率回歸分析。采用逐步多元回歸模型分析財政扶貧資金、貼息貸款資金、以工代賑資金、外資、其他資金等五種扶貧資金對貧困發生率的作用。結果如下：

Y=20.80+0.101x1-0.135x2+0.167x4

其中：Y為貧困發生率；x1為貼息貸款資金；x2為財政資金；x3為以工代賑資金；x4為利用外資；x5為其他資金。

結果顯示，在給定的顯著性水平（а=0.05）下，財政扶貧資金、扶貧貼息貸款資金和利用外資進入模型。財政扶持資金的增加均可降低貧困發生率：財政資金每增加1億元，貧困率將因此而相應減少0.135個百分點。而扶貧貼息貸款和利用外資的增加對貧困發生率的下降作用是相反的，說明兩者的扶貧效果不佳。

三、扶貧資金投向及績效分析

目前的扶貧投資主要用于產業化扶貧、基礎設施建設和公共服務建設。扶貧資金的不同投向對貧困地區農民人均純收入的增加和貧困發生率的下降會產生不同的影響。

1.資金投向與農民人均純收入回歸分析

采用逐步多元回歸模型分析生產資金、基礎設施建設資金、公共服務建設資金、其他資金等扶貧資金對農民人均純收入的作用。結果如下：

Y=-230.43+14.83x1

其中：Y為農民人均純收入；x1為生產資金。

結果顯示，在給定的顯著性水平（а=0.05）下，只有生產資金進入模型。生產性投資增加1億元，貧困地區農民人均純收入可以增加14.83元。基礎設施建設資金、公共服務建設資金和其他投資在短期內對貧困地區農民收入的增加在統計上沒有顯著的影響。

2.資金投向與貧困發生率回歸分析

采用逐步多元回歸模型分析生產資金、基礎設施建設資金、公共服務建設資金和其他資金對貧困發生率的影響。結果如下：

Y=21.20-0.19x1+0.26x2

其中：Y為農民人均純收入；x1為生產資金；x2為基礎設施建設資金。

結果顯示，在給定的顯著性水平（а=0.05）下，對農戶的直接生產性扶貧投資在短期內對貧困率的下降有明顯的作用。生產性扶貧投資增加1億元，貧困發生率下降0.19個百分點。基礎設施投資在短期內對貧困率下降有負的影響，這可能是因為基礎設施建設需要農戶無償投入勞動力，從而影響短期的創收活動；也有可能是因為基礎設施投資的效果在短期內難以表現出來，具有滯后性。公共服務投資和其他投資在短期內對貧困率的下降在統計上沒有顯著的影響。

四、政策建議

綜合以上分析可知，扶貧投資在增加農民收入和減少貧困發生率上都有顯著作用。分類型看，財政扶貧資金在增加農民收入和減少貧困發生率上有顯著作用，而扶貧貸款、以工代賑、外資等扶貧資金的減貧作用并不明顯；生產性扶貧投資對農戶收入的增加和減少貧困發生率有明顯的作用，而基礎設施投入、公共服務投入的減貧作用并不明顯。為此，今后一段時期應進一步調整扶貧資金的投向，并相應的改革扶貧資金的管理體制。

1.加大扶貧資金投入力度，改革扶貧資金管理體制

中國扶貧開發的任務還很艱巨，仍然需要政府投入大量的扶貧資金。投入一個項目，就要獲得實實在在的效果，并且要從制度上完善后續管理工作。一是要整合各種扶貧資源。必須樹立系統觀點，作好扶貧開發的執行計劃，統籌安排各種扶貧力量，集中“優勢兵力”打好殲滅戰，徹底改變以前單項目作戰的不足。二是完善項目運作機制。在扶貧項目確定上，堅持群眾參與原則和政府認同原則；要完善項目招投標制，并增強項目建設和管理的透明度。

2.強化扶貧信貸管理，堅持扶持“發展的窮人”

貧困從表面上看是收入低下，實際上深層次的原因是貧困主體缺乏解決基本生存的能力。綜觀各種問題，不難發現資金短缺和融資難已成為制約貧困農戶脫貧的重要因素。扶貧就是要為貧困者提供機會，增加他們的發展能力，而為貧困農戶提供小額貸款是最主要的一種解決方式。事實證明，小額貸款深受貧困農戶的歡迎，是幫助貧困農戶脫貧致富的一種好形式，也是扶貧效益較好的一種形式。要改變扶貧資金投入中的平均主義傾向，堅持扶持“發展的窮人”，即將信貸資金重點投向愿意生產并有能力生產的貧困戶。

3.優化扶貧資金投入結構，提高扶貧資金的使用績效

要進一步加大對貧困地區基礎設施和公共服務的投資，并通過加強管理提高扶貧資金的使用績效。一是繼續加強道路、電力、灌溉等基礎設施的建設。要通過明晰產權和完善管理制度來加強各類基礎設施的維護，改變因管理不善而導致的基礎設施投資效率低下的問題。二是增加公共服務領域的扶貧投資。要徹底解決貧困戶子女上學難及其看病貴的問題，避免貧困農民因子女得不到受教育機會而長期貧困及因病致貧。三是加強對農民的技術和技能培訓。要在年齡、文化程度等方面適當提高培訓的門檻；要提高培訓的補助標準，適當延長培訓的時間；要以集中培訓為主，以提高培訓的效果；要改革培訓的內容，適當增加種植、養殖等農業實用技術的培訓。

4.加強與非政府組織的合作，發揮非政府組織在扶貧中的積極作用

非政府組織在扶貧實踐中表現出較強的參與性、靈活性以及創新性，從而在扶貧領域普遍具有較高的組織效率。非政府組織接受來自國際社會、政府、企業、公民個人、其他民間組織的無償資助捐贈，但這些資助捐贈只能用于其所開展的項目和必要的活動成本支出，不得用于其內部成員的工資福利支出和與所開展的項目無關的支出。任何資助捐贈的來源都要公開，必須向政府管理部門報告，并接受社會的監督。為了提高扶貧資金的使用效率，政府應當完善法律法規，進一步鼓勵非政府組織參與反貧困行動。在扶貧資源的使用上應引入競爭機制，并更多的通過非政府組織來管理和監督具體的扶貧項目。

參考文獻：

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[3]李文，汪三貴.中央扶貧資金的分配及影響因素分析[J].中國農村經濟，2004，（8）.

[4]徐志明.扶貧投資低效率與市場化反貧困機制的建立[J].鄉鎮經濟，2008，（9）.

作者簡介：徐志明（1964—），男，江蘇省社會科學院農村發展研究所副所長、研究員。研究方向為農村經濟。

（責任編輯：陳合營）

課題項目：本文為江蘇省“六大人才高峰”課題“地方政府扶貧政策績效研究”的階段性成果。