城鎮化融資機制亟待改革

黃益平

北京大學國家發展研究院教授

推動新型城鎮化需要巨額投資，這就需要尋找渠道籌集資金。目前，城鎮化融資，總體上看，主要是地方政府作為投資主體。過去這種模式對于支持中國經濟增長發揮了很大正面作用，但考慮到可持續的問題，地方政府作為融資主體存在一些難題。客觀上看，需要由政府來籌資，來支持城鎮化，但我們缺乏正規、合理和可持續的融資渠道。實際上，沒有太多的錢可以直接從財政收入里拿出來支持城鎮的發展。

我們經常說，在中國財政體制里，尤其是地方政府這一級，事權和財權不匹配，需要做的事情很多，錢不夠多，這是一個客觀矛盾，下一步如果我們要真正推進新型城鎮化就需要解決這個問題。

同時，地方政府的負債已經成為一個非常大的宏觀經濟風險。2011年的時候，國家公布了一個數據，認為地方政府融資平臺大概為10.7萬億，在當時相當于GDP的27%。目前，政府正在重新查到底有多少，數據還沒出來，但每個學者、官員都有自己的估計。不管是一個什么樣的數據，我的看法是，現在地方政府的負債確實比較多，但不見得馬上面臨財政危機，或者是債務風險。因為中國中央政府的負債占GDP的15.5%，與其他國家相比，這個數字在全球來看都是相當低的。

不過，我們有很多隱性的債務，包括地方政府的負債，養老的缺口，把所有可能的或者隱性的債務加在一起，我們做了一個匡算，可能也高達GDP的100%左右。所以，我覺得這個問題可能不是到今天就要爆發，但是債務的壓力其實已經相當大。

在我看來，我們面臨的更大問題可能是個流量的問題，而不是一個存量的問題。流量的問題困難在什么地方？就在于是地方政府借錢，但是在一定意義上面臨的是一個軟預算約束。在去年財經會議上周小川行長講話，討論地方政府負債和貨幣政策的問題，他的一個重要判斷就是過去我們貨幣政策管不住，一個很重要的原因就是地方政府面對的軟預算約束。

這個問題不解決，軟預算約束繼續下去，我們早晚有一天要爆發債務危機，這是我認為在新一輪的城鎮化當中要特別防范的一點。

推動新型城鎮化建設，一方面需要錢，另一方面又要防范債務風險，怎么辦？核心辦法有兩個：第一，開辟新的可持續的融資渠道，而不是單一的依賴政府向銀行借錢。第二，硬化地方政府的預算約束，通俗地講就是，誰借錢，誰負責，不能像現在這樣的一個糊涂賬。這其實意味著我們首先需要解決的問題就是官員考核的問題。城鎮化，我最擔心的問題就是成為新一輪的用投資推動GDP增長的一個運轉，這以后可能是災難性的。

具體來說，幾個渠道有可能以后用來支持新型城鎮化的投資需求。

第一，解決地方政府的事權和財權不匹配的問題，大幅度增加地方政府能夠控制的或者是能夠運用的財政收入。目前來看，地方政府財政收入在總的收入當中的比重比較小。怎么樣增加地方政府合法合理的收入，使得他們有資源可以支持城鎮化的建設，這是我們在這一次財稅改革當中需要解決的問題。

第二，按照國際慣例，就是要發展增債，但是增債的核心就是要有一個能夠獨立評估的資產負債表。

此外，轉移支付和更多地利用民間資本，利用資本市場，這些也都是可以利用的融資渠道。在這里面，我們還有很多創新的工作可以做。

（注：本文由本刊記者劉彥華在對作者采訪基礎上整理而成，僅代表作者個人觀點）