“電改”十年踏步

不久前，中國官方高層智囊機(jī)構(gòu)國務(wù)院發(fā)展研究中心（簡(jiǎn)稱國研中心）首次向社會(huì)公開了其為十八屆三中全會(huì)提交的“383”改革方案總報(bào)告全文，其中明確建議要“引入大用戶直購電，建立實(shí)時(shí)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)電市場(chǎng)，深化電力體制改革”；開展“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”，形成以雙邊合同市場(chǎng)為主、實(shí)時(shí)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)為輔的競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)；推進(jìn)電價(jià)形成機(jī)制改革等。

事實(shí)上早在2002年2月，國務(wù)院就下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知》（業(yè)界統(tǒng)稱的“電改5號(hào)文件”），其核心內(nèi)容可以歸納為十六個(gè)字：廠網(wǎng)分離，主輔分開，輸配分開，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)。但十余年過去，除了廠網(wǎng)分離完成外，主輔分離沒有成功，輸配分開和競(jìng)價(jià)上網(wǎng)則是遙遙無期，“電改”為何步履維艱？

回顧

按照2002年既定的“電改方案”，要求電網(wǎng)企業(yè)逐步對(duì)配電業(yè)務(wù)實(shí)行內(nèi)部財(cái)務(wù)獨(dú)立核算，從而實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)企業(yè)輸配分開的重組。同時(shí)，對(duì)輸配電價(jià)也進(jìn)行獨(dú)立核算，并最終形成上網(wǎng)電價(jià)、輸電電價(jià)、配電電價(jià)和終端銷售電價(jià)的四類電價(jià)。當(dāng)年年底，五大發(fā)電集團(tuán)成立，廠網(wǎng)分開基本實(shí)現(xiàn)。而電力行業(yè)應(yīng)在2004年基本完成主輔分離，然而直到2011年9月底，中國電力建設(shè)集團(tuán)有限公司（下稱中電建）、中國能源建設(shè)集團(tuán)有限公司（下稱中能建）掛牌成立才算有了結(jié)果。

有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，電力體制改革沒有達(dá)到5號(hào)文件要求的市場(chǎng)化目標(biāo)，原因是2007年國務(wù)院頒布的《關(guān)于“十一五”深化電力體制改革的實(shí)施意見》（19號(hào)文）和5號(hào)文都沒有寫出電改的時(shí)間和進(jìn)度表。

國家發(fā)改委原副主任、國家能源局原局長(zhǎng)、國家能源委員會(huì)專家咨詢委員會(huì)主任張國寶認(rèn)為，之所以沒有寫出時(shí)間表是因?yàn)楹茈y給出一個(gè)時(shí)間表；再者，改革的總體指導(dǎo)思想是“摸著石頭過河”，先完成一步，在這個(gè)基礎(chǔ)上，待時(shí)機(jī)成熟的時(shí)候再邁出第二步。

廈門大學(xué)中國能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任林伯強(qiáng)在接受《中國經(jīng)濟(jì)信息》采訪時(shí)表示，電價(jià)市場(chǎng)化成功的國家，如英國，電量是基本不增長(zhǎng)的，而我國有每年7%以上的電量增長(zhǎng)。這兩者概念不同，滿足快速增長(zhǎng)時(shí)再講究定價(jià)可能比較困難，需求永遠(yuǎn)是最重要的。第二，英國當(dāng)時(shí)在改革的時(shí)候，整個(gè)價(jià)格體制競(jìng)爭(zhēng)的外部環(huán)境已經(jīng)形成，與中國開始改革時(shí)的基本條件不同。他認(rèn)為，5號(hào)文件提出的改革方案，廠網(wǎng)分離做了，主輔分離沒有成功，后面兩點(diǎn)則沒有做。

思變

十八大報(bào)告指出，到2020年要實(shí)現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番的戰(zhàn)略目標(biāo)。這意味著即使考慮節(jié)能因素，我國電力年度消費(fèi)也將從目前的超過5萬億千瓦時(shí)提升到8萬億-10萬億千瓦時(shí)；電力裝機(jī)容量將從目前的10萬億千瓦提高到20萬億千瓦以上。

全國政協(xié)委員、中國電力國際有限公司董事長(zhǎng)李小琳在今年全國兩會(huì)上建議，在2002年電力體制改革的基礎(chǔ)上，實(shí)施新一輪電力市場(chǎng)化改革，逐步放開用戶選擇權(quán)和議價(jià)權(quán)，實(shí)現(xiàn)電能買賣從管制壟斷型向競(jìng)爭(zhēng)服務(wù)型轉(zhuǎn)變。

時(shí)任全國政協(xié)委員、電監(jiān)會(huì)副主席王禹民表示，電改“最難啃的骨頭”在于電價(jià)形成機(jī)制改革。現(xiàn)狀是上網(wǎng)電價(jià)已經(jīng)獨(dú)立，但輸電配電售電仍然一體化。按現(xiàn)有的體制實(shí)行煤電聯(lián)動(dòng)，煤炭?jī)r(jià)格下降，但如果上網(wǎng)電價(jià)和輸配電售電環(huán)節(jié)電價(jià)不變，價(jià)格就不能疏導(dǎo)出去，這就導(dǎo)致不論煤炭?jī)r(jià)格漲跌，老百姓總感覺電價(jià)上漲。

不久前，國研中心提交的“383”改革方案再次將電力改革提上日程。

“383方案討論的人很多，但是，要讓別人覺得有新意的話必須要有實(shí)質(zhì)性的東西，沒有時(shí)間表，市場(chǎng)化只是空談。”林伯強(qiáng)表示。

建言

林伯強(qiáng)建言，就電力行業(yè)本身而言，至少需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行考慮：一是保障電力供應(yīng)，支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；二是行業(yè)的可持續(xù)性；三是提高能源效率（降低電價(jià)）。由于現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)比較快，保障電力供應(yīng)是重點(diǎn)。行業(yè)可持續(xù)發(fā)展和提高效率要求電力有效的投資和合理回報(bào)，以及不要把輔業(yè)面擴(kuò)的太廣，應(yīng)盡可能減輕電價(jià)壓力。因此，電力體制改革除了適合國情，還必須在改革路徑上動(dòng)態(tài)反映階段性的電力發(fā)展側(cè)重點(diǎn)。

中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)電力體制改革研究組組長(zhǎng)武建東表示：就我國電力體制改革的發(fā)展模式而論，我國至少可以也有五條路徑選擇：一是以國家電網(wǎng)為主導(dǎo)的內(nèi)部轉(zhuǎn)型的改革；二是以國家能源主管機(jī)構(gòu)、地方政府為主導(dǎo)的展開電價(jià)市場(chǎng)化、再建新型電力市場(chǎng)交易體系的改革；三是以修改《電力法》為契機(jī)，松綁地方電力體制為主的改革；四是以國家能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)實(shí)施政企分開的改革，此舉需要拆分國家電網(wǎng)；五是以2002年電力體制改革為藍(lán)本，實(shí)施以中央統(tǒng)籌主導(dǎo)的整體改革。

“任何一個(gè)改革都不是理想化的，它都是隨著歷史的變遷在不斷進(jìn)行調(diào)整、完善的，改革是不斷深化的過程。”親身參與電改方案設(shè)計(jì)、被譽(yù)為電改重要推動(dòng)者之一的張國寶如是說。