基于政府監管視角的產能過剩行業企業的發展方式研究

摘要：產能過剩行業在我國宏觀經濟中，已經占據了相當大的比例，這是我國必須走經濟結構轉型發展道路的直接原因。粗放式的生產方式，已經阻礙了我國經濟的繼續前行，如何從政府監管視角來探討產能過剩行業企業可行的發展方式，正是本文的研究起源。

關鍵詞：產能過剩；產能利用；發展方式；并購重組

社會共識會引發社會投資大量集中于投資回報率高的行業，即使投資企業是個體理性的，但分散的企業之間在投資時難于協調的事實——各企業對行業內企業總數量的不確知，仍然會導致在投資項目建成之后，發生產能過剩的可能。隨著實際企業數目的增大，如果政府在其間又發揮了“看得見的手”的“酶促反應”，其后果必然是導致激烈競爭，然后是價格大幅下跌，投資回報低落，甚至大量企業虧損破產乃至金融機構呆壞賬持續上升，這是最糟糕的情況。就我國目前而言，我們的實體經濟領域遠沒到此地步，但在很多行業，卻都不可避免地出現了產能過剩跡象，其中較明顯的行業是鋼鐵、煤炭、光伏、太陽能、多晶硅、風力發電等。鋼鐵價格持續下跌，這是不爭的事實，在長達15年的房地產發展的黃金年代，加上高鐵、地鐵飛速發展，鋼鐵行業曾經的輝煌，令人羨慕。但現階段，卻陷入全行業虧損境地，如何解決這些眼前發生的困難，探討產能過剩行業企業可能的發展方式，正是筆者撰寫此文的思考起點。

一、 現階段產能過剩的原因分析

中國這一次產能過剩，一方面源于消費升級，另一方面，也源于我國市場經濟體制的不完善，歷經三十多年的改革開放，中國成為為全世界人民提供廉價商品的“世界工廠”，但這并不是建立在技術革新的基礎上，而是靠大規模地消耗物質生產資料，政府主導的投資，以及“世界第一人口大國”的廉價勞動力，這樣的產業結構，必然帶來的是沒有核心競爭優勢的單純生產能力，而沒有在長達數十年的持續發展中培養起生產高附加價值，高壁壘的不能簡單復制的創造性生產能力；當內、外部需求環境發生變化時，就不可避免地帶來過剩產能。 中國的金融體制，也沒能發揮金融資源助力實體經濟發展的有效作用，曾經具有很強生產能力的“溫州式”生產模式，也轉向了投機性的房產、礦產投資，我們曾經引以為傲的浙商模式，都在現階段碰到了無以為繼的困境，在現階段，我們必須深入探究此次產能過剩的原因，如果找不到解決辦法，那我們可能就會面臨持續的經濟下滑，這對于整個國家而言，都是無法接受的。下面我們就從經濟學角度去尋求可能的答案。

根據宏觀經濟學理論，我們知道過剩產能至少可以由四個因素引起，其中最常見的要數當市場需求降到當前已有產能維持盈利所需的最低需求以下時所導致的過剩。這種由需求下降導致的過剩是大家熟知的經濟周期中衰退期的現象。

過剩產能同樣可以由兩種技術變化引起。一種是擴大產能的技術變革，它在股本和組織結構不變的情況下提高了產出。一個例子是在電腦工作站市場上精簡指令集（Reduced Instruction Set CPU，簡稱RISC）處理器的革新。RISC處理器的功率提高了10倍，但它們的生產可以針對當前技術做出調整。在需求不增加的情況下，這種改變意味著產能下降90%。而同時，價格的下降增加了這時的需求，進而遏制了本應下降的產能。如果需求是有彈性的，那么高功率設備的需求應該增加——正如它在大部分計算機工業的歷史上所起的作用一樣；然而現在的情況是新技術正在減少人們對計算機的需求。

第二種技術變化是淘汰更新性變革，即這種技術變化會導致淘汰當前的股本和組織形式。天貓、京東、一號店等購物網站的發展，對傳統零售和SHOPPINGMALL帶來很大的沖擊，這些新的、目標更明確、大規模與低成本的網絡零售商們相比傳統商業形式的經營具有無法替代的優勢，使后者原有的競爭力，只能成為網絡購物的現場體驗店。建立這些新的購物網絡平臺意味著對現有零售產能的淘汰。

最后，當很多競爭者爭相開發新的、高效率的生產技術，而不考慮最終產品市場上的需求能否消化所有這些投資導致的總產量時，產能過剩的現象也有可能發生。

根據上述的分析，我們還不能夠完全找出導致產能過剩的最根本的原因，但相信下列幾個因素一定起了作用。宏觀經濟政策，技術更新（技術的日新月異顯然也是當前技術革命和隨之而來的產能過剩的重要原因。不論在產業內還是產業間，科技的發展都產生了極其深遠的影響），組織革新（不僅僅物理技術的革新帶來產能過剩，組織行為和管理技術的變化也同樣能夠帶來產能過剩），貿易全球化，政治經濟的革命。

隨著社會對行業良好前景的共識更加強烈，或預期中的行業前景進一步變好時，涌入的企業數目和社會投資會更多，企業間相互了解、協調的難度也隨之加大，行業會以更大的可能性和更劇烈的程度發生產能過剩，表現出投資“潮涌”的現象，并伴隨著更加嚴重的后果。這種由投資層面引發的產能過剩，在投資拉動快速增長的發展中國家尤其重要，理解這種產能過剩現象的機制，有助于更清楚地判斷經濟形勢、制定相應的產業及宏觀經濟金融政策。

而于中國現階段產能過剩而言，政府主導型增長模式是產能過剩的體制性原因，表現在政府干預投資和經濟增長的能力過強，地方間形成惡性投資競爭，使產能擴張難以抑制。尤其在2009 年和2010 年“四萬億”投資帶領下，企業盈利改善，因此企業固定資產投資熱情攀升；而2011年～2012 年是行業前期投資下產能釋放的高峰時期，然而這時隨著經濟總需求的逐季下行，產能過剩問題就越來越突出。

二、 政府監管視角的產能過剩行業企業的發展方式分析

根據前述的產能過剩的原因分析，我們發現，單純從企業微觀角度，去解決產能過剩，只能是治標不治本的短視行為，而要使各行業處于健康發展的軌道，必須從政府、行業及企業三維視角尋找解決方案。國家必須也只能從宏觀視角建立國家的中、長期發展規劃，對各行業建立有效的遠景規劃，于國家層面，需要承擔的就是規劃和監管，建立能夠及時獲取的行業整體發展數據庫，以動態監管手段對各行業進行全生命周期監管，而無需具體參與行業及企業的生產與發展；于企業層面，無論是中央企業，國企還是民營企業，都需要通過市場機制進行研發、生產、銷售，遵循企業自身的發展規律，在競爭環境下實現優勝劣汰，適者生存，這樣就能夠規避整個行業的產能過剩狀況，在特定時點，個別企業的虧損，倒閉，破產，這是企業的生存規律，我們不必擔憂，只要保證行業整體是處于健康可持續發展的軌道。

眾所周知，并購是企業擴張的主要方式，更重要的是，并購也是企業不斷由衰退產業向新興產業轉移和蛻變的重要途徑。這是市場經濟中企業自然選擇的結果。解決生產能力過剩不應是通過限制生產和投資的方法來控制經濟規模，而應是將新的投資和原有投資能力轉移到具有市場前景的產業和企業。并購可以使企業獲得新的技術資源而不必自己內部開發相關技能，在進行擴張時，企業所擁有的資源和能力儲備對它采用新建企業還是收購現有企業的方式進行擴張具有一定的影響。技術能力較弱的企業會傾向于通過收購現有的技術創新型企業來獲得技術。而技術力量雄厚的企業則不必購買現有企業和這些企業擁有的技術，他們更有可能通過自己新建企業來進行擴張。基于行業發展的動態數據，政府可以通過建立行業重組并購的指導性文件，幫助企業建立明確的發展方向。

基于政府監管視角，要使產能過剩行業企業能夠健康發展，就必須建立可行的產能過剩行業企業的退出機制，從企業建立的條件去尋找解決途徑。首先要改革行業的投融資體制，避免行政權力對增量投資的過度介入，盡可能形成特定行業的資本市場。允許行業外，特別是民營企業資金通過資本市場進入此行業，也允許行業內企業通過資產剝離，產權收購等方式從資本市場退出，同時對于政府監管部門，則要加強對本行業生產企業的規范化監管，建立針對性的制度安排，發揮先進企業帶動的兼并重組效應，以提高并購質量和效率為目標，進一步完善市場化并購重組的制度安排，統籌研究產能過剩企業實質的改革，具體實施步驟如下：首先是明確規劃，需要建立動態的產能需求模型，制定整體控制，有序發展的規劃。從制度層面，對重要資源實施配額供給使用，加強行業進入的高標準，促進行業整合，提高市場集中度。從資源稅收方面，則通過擴大征收范圍，提高征收標準，改善征收辦法，完善分配機制，從而改變企業的成本和利潤的結構，引導企業微觀決策和行業宏觀決策相契合。從信息角度，通過建立資源的價格平臺，定期發布具有權威性的信息和中長期的信息。最后，就是進行跨地域，跨國際的行動，通過進出口貿易實施調節，鼓勵企業走出去，利用國際國內兩個市場及兩種資源。加快淘汰落后產能，大力推進工業節能減排，通過推動兼并重組，培育戰略性新興產業。

我國工業經濟政策的著力點還是要強調結構問題，而結構調整的政策難度，會比刺激增長難得多。結構問題會遇到三個突出的挑戰，即資源約束、環境保護、勞動關系會發生重大變化。國家在制定有關經濟政策時，需要把握的首要思路是，深化經濟體制改革，加強制度建設，從體制-機制的宏觀角度對“產能過剩”行業實施調控，具體措施需要通過各行業協會，企業自身去找解決方案，作為政府一方，不能直接插手企業的微觀管理，同時還要加快產能過剩行業企業的產權制度改革，引導企業實施整合，加速行業內部實現生產能力優化配置，對生產能力小、效率低下、重復建設的小企業要實施合并，實現規模效應。

從政府角度，還要進一步實現各級政府職能轉變，逐漸削減政府在項目規劃中的參與程度，堅決制止由官員“拍腦袋”來審批資金和項目的現象，把資源配置的主要實施權力歸還給市場。如果可能，應安排政府專項資金對退出企業予以必要的補償，對轉產企業的員工也應有適當安排。在各行業，要建立資源有償開發制度，政府層面需要事先規定對新建項目的規模提出明確要求，并且對資源回采與綜合利用等方面都要建立定性、定量的指標要求。

其次，要加強金融信貸管理，優化金融資源配置，強化稅收調節作用，支持產業結構調整。銀行信貸要堅持控制增量和優化存量相結合，落后產能往往與較高的能源消耗、高污染、相關聯，要從稅收政策上約束，進一步降低甚至取消高能耗、高污染、資源依賴型產品的出口退稅，對于已經處于產能過剩狀態的行業企業的所得稅優惠審批要進行極端嚴厲控制。

第三，要以土地管理作為方法途徑，控制產能過剩行業的新項目建設。土地管理部門嚴格新增建設用地的審查報批，從嚴落實國家產業政策，首先保障國家重點項目建設用地需求，大力支持有利于國家產業結構調整的項目建設用地規劃，適時出臺、頒布禁止供地和限制供地項目目錄，對不符合國家產業政策、發展規劃和市場準入標準的項目堅決不予供地。

第四，建立有效的行業產能利用率指標體系，有助于企業隨時了解行業全狀，而做出全面的經濟決策。我們國家迄今為止，還沒有建立對產能過剩定性、定量的科學評價標準。歐美等國家一般都是使用產能利用率或設備利用率作為產能是否過剩的評價指標。通過定量指標，國家可以通過定期發布行業產能利用率數據，幫助微觀企業在現實中有效處理企業決策，而不至于盲目做出投資、增產的決定。

第五，培育微觀企業加快產品研發，對高附加價值產品的研發給予支持。指導企業建立完善的公司治理機制，讓企業意識到必須從戰略層面分析企業所處的環境，以及企業提供的產品和服務的需求環境，才能使得企業是在清醒的環境中生存，不至于企業發展到一定階段時，才發現投入偏差，生產的產品已經不適應市場需求。

第六，要打破某些行業的壟斷現象。特定行業的壟斷，其實質會增加其他相關行業的經營成本，競爭實質是增強行業的競爭能力，競爭本身和競爭對手采取的策略能夠磨練行業在競爭中生存的能力，較高的行業進入壁壘孕育的壟斷會抑制創新和生產效率提高，最終會導致企業的生存能力低下，不利于企業的長期健康發展。

三、 政府對產能過剩行業企業可采取的監管措施建議

從政府視角，對產能過剩行業企業建立嚴格的市場準入標準，強化投資項目事前的審核管理，加強對安全、環保、能耗、質量、土地占用率、單位土地產出率等指標的約束作用，嚴格禁止地方政府向落后產能建設項目提供土地，如果發生違規現象，需從法律角度對相關責任人追究責任。

基于政府職能，運用市場機制，發揮差別電價、資源性產品定價機制的作用，增加落后產能企業使用能源、資源、環境、土地需支付的成本。利用價格手段對相應行業采取綜合性調控措施，從供給和需求兩個方面抑制高消耗、高排放產品的市場需求。

加強環保監測和執法檢查力度，對未按期完成淘汰產能任務的地區，嚴格控制投資項目，暫時停止相應地區的項目環境評估、核準和審批。對未按規定期限淘汰落后產能的企業，吊銷排污許可證，撤回生產許可證和安全生產許可證，甚至依法吊銷工商營業執照。

強化監督檢查力度，定期向社會發布公告，公布淘汰落后產能企業名單、落后設備和淘汰時限，通過輿論媒體加強社會監督。落后產能淘汰目標的完成情況納入地方政府績效考核體系，實行相應部門相關責任人問責制。

完善政策激勵機制，由中央財政統籌規劃淘汰落后產能工作，有獎有罰，對經濟欠發達地區加大支持和獎勵，對任務較重且完成較好的地區和企業，在政策層面給予傾斜。

四、 結論

產能過剩的解決，不能用逆經濟周期的傳統思路，即總需求擴張政策；其次， 結構調整也未必有效，新興產業、傳統行業的高端領域，產能過剩也是“重災區”。因此產能過剩問題也凸顯政策難題，如果不抑制政府投資的沖動，則產能過剩得不到解決甚至會愈演愈烈，而其引發的連鎖反應，不僅對經濟增速有一定制約，也會導致生產要素價格扭曲，對企業利潤的影響可能較為明顯；而如果壓縮產能，則經濟可能會遭遇滑坡。

如果僅靠政府調控，只能使問題有所緩解，若要最終解決這個問題，必須依靠經濟增長方式的轉變，加快完善市場機制的改革，進一步放開市場準入，嚴格破產退出制度，理順市場價格體系和定價機制，從而通過發揮市場競爭作用實現優勝劣汰。

如何化解產能過剩，也要根據過剩的類型來對癥下藥。對于暫時性過剩，應該從需求端入手，進行財政或貨幣擴張，推動需求回升即可。而對于長期性過剩，則應該從供給端入手，主動收縮產能。

想要化解現階段的產能過剩，就應該從供給端入手。一方面，通過產業轉移，把過剩產能轉移到較低發展階段的國家，如越南、柬埔寨、非洲等地區；另一方面，設定資源、能源、環保標準，淘汰一批落后產能；同時，通過企業兼并重組，提升產能的整體質量。

在產業層面對企業和項目加強管理和服務，積極搜集和發布信息，制定適當的環保、能耗標準，完善企業退出機制；在政府的服務和引導下，充分發揮市場的資源配置作用。宏觀層面在應對危機時，對經濟刺激政策加以區分，避免投資流入已過剩行業；并在產業調整和升級中根據國家自身稟賦特征，發揮政府因勢利導的作用，培育更多適宜的新興行業和經濟增長點。

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基金項目：國家自然科學基金項目（項目號：70872070）。

作者簡介：陳繼祥，上海交通大學安泰經濟與管理學院教授、博士生導師；王艷，上海交通大學安泰經濟與管理學院博士生。

收稿日期：2013-08-08。