多中心治理視角下城市更新模式轉變研究

摘要：我國的城市更新中，多中心治理的實踐改變了以往單中心的治理模式，但又未能形成完全的“多中心”，而傾向于政府統籌下的多主體參與模式。由此，政府角色的轉變成為關鍵，政府需要由單一主導者的角色向統籌者、協調者、監督者等多重角色轉化，其核心在于平衡多方利益。

關鍵詞：多中心治理；政府角色；城市更新；利益相關者

一、 問題的提出

長久以來，政府和市場是學界對公共事務治道探索的兩個主要范疇。但是，單一政府或市場主導的模式接連受到質疑。美國學者奧斯特羅姆夫婦從公共選擇學派的理論假設出發，構建了一種超越國家和市場的第三條道路，即多中心治理，其核心觀點是使多個相對獨立的決策中心或服務中心并存，在競爭與合作等互動中供給公共產品或服務。國內學界對此理論也多有引入和跟進，除對于理論本身的推介和進一步研究外，更不乏基于地方實證經驗的探索，例如陳敬德（2008）等對于鄉村公共服務的研究，張文禮（2008）等對于城市治理的研究，吳海燕（2006）對社區治理的研究等。但是，植根于西方特別是美國社會的多中心治理對適用環境尤其是政治體制有著極高的要求。美國社會有著豐富的社會自治傳統和經驗，而我國則具有數千年的宗法社會傳統（于水，2005），政府長期在公共事務中發揮主導作用。現有的中西方研究缺乏對多中心治理在中國語境下的適用性分析，對其本土化形態和特征分析不足。

城市更新是城市可持續發展的關鍵，其間集中凸現的公平與效率問題，促使其成為公共管理學科領域的重要議題之一。如何有效供給公共產品和服務、平衡各方利益、提高效率、實現科學管理，是城市更新的關鍵內容。作為一座擁有悠久歷史的名城，廣州對城市更新的探索堪為國內城市典型，近年來更以南華西街改造工程為典例，由傳統的“單中心”模式走向多主體協同治理模式。本文以此為案例，試圖通過探索多元主體在城市更新中的互動回答以下問題：（1）城市更新中多元主體各自的成本收益是什么，他們是如何互動的？（1）各個主體的地位是對等的嗎？政府在其中扮演了怎樣的角色？（3）多中心治理在我國的應用是真正的“多中心”還是僅限于“多主體”，未來又將走向何方？

本文綜合使用訪談法、觀察法、文獻研究法作為資料收集方式，所用資料是筆者于2012年10月～12月收集的，包括對危改各方的訪談記錄，第一手的文字圖片資料，以及利用網絡收集的相關政府文件、新聞報道、文獻資料等。

二、 多中心治理理論的分析框架

“多中心”一詞并非奧斯特羅姆夫婦首創，而是最早由邁克爾·波蘭尼提出。波蘭尼（1998）強調“自發秩序”，認為“多中心”是一種組織模式，而奧斯特羅姆則更將其看作是一個多元參與者互動的治理形態（楊志軍，2010）。文森特·奧斯特羅姆（2000）認為，多中心治理具有以下幾個特點：

（1）治理主體是多元的，且相互獨立，地位平等。

（2）多元主體進行既競爭又合作的互動，在合約、契約等紐帶的有機聯結下經過沖突、協商、妥協等方式達到平衡，共同提供公共產品或服務，供消費者選擇。

（3）將公民參與和社會自治看作基本策略，期待在此秩序下獲得良好的公民資格。

其中，關鍵就在于多個獨立的決策或服務中心的互動，以及多個中心提供公共產品或服務的動態過程。本文在已有研究的基礎上，參考郁建興、吳玉霞（2009）的模型，如圖1所示。

需要注意的是，必須將公共服務的提供者和生產者加以區分。傳統單中心模式下公共服務的提供者和生產者是一致的，而多中心治理強調將生產與提供區分開來，引入政府之外的生產者，使其獨立平等地加以競爭，提供產品或服務。由此也帶來了政府角色的轉變問題，政府不再直接“劃槳”，而是轉向“掌舵”。

基于多中心治理的分析框架，本文將以廣州市南華西街危破房改造項目為例，分析城市更新的過程。

三、 多中心治理在城市更新中的必要性與可能性

1. 實踐需要：城市更新模式的試錯。廣州市的城市更新經歷了一個艱難的試錯過程：改革開放前，政府出資并由政府建設；1992年起，采用市場化的改造模式，引入外資，但由于補償金額較低，導致開發商與居民的對立；1999年起，廣州決定禁止開發商參與城市更新，由政府完全主導，但往往資金缺口很大；在這種情況下，嘗試一種新的平衡多方的道路成為必然，2006年，廣州市政府提出“政府統籌、居民參與、拆舊建新、改善環境”的危改新模式。廣州市的城市更新朝著多元參與的方向發展。

2. 現實困境：廣州市南華西街困局。南華西街開基于清乾隆四十一年，有著200多年的悠久歷史，并且是改革開放過程中出現的先進典型，被賦予了“中華第一街”榮譽稱號，可以說，這里有著巨大的昔日聲威。但隨著時代和社會背景的變化，該街道已經顯示出“疲態”：

其一是老舊危房居多，80%的房屋屬嚴損房，基礎設施薄弱，嚴重威脅了居民的日常生活，阻礙了區域經濟發展，危改刻不容緩。另一方面，根據對多戶居民的訪談，當地原住居民大多住在自家祖屋，以融洽的街坊關系結成了穩定的社會網絡，對社區認同感非常強，沒有到非改不可的程度，往往不愿意搬遷，這是危改中必須面對的阻力。

3. 制度保障：相關法規政策的完善。2010年，專門性指導文件《廣州舊城更新改造規劃綱要（征求意見稿）》（下簡稱《綱要》）制定出臺。相較過去城市更新指導條例分散于各專項法規，條塊分割，各自為政的情況，《綱要》以國家專項法規和廣州市城市更新的實際為基礎，首次系統總結了舊城更新改造的策略，在強調政府的統籌、主導作用的同時，利用市場機制多元化籌措資金，提高舊城更新改造的效率，減輕政府的財政負擔（廣州市規劃局，2010）。

至此，廣州市城市更新有章可循、有法可依，政府主導下多方參與的城市更新模式有了制度保障，但相關條例法規仍然待進一步的完善和深化。

四、 走向“多中心”：廣州市南華西街的探索

南華西街改造項目于2007年啟動，其中一期已完成，二期仍停留在立項階段。本文主要探討的是一期工程，即南華西街危破房改造項目。由于此前單純以市場或政府為中心的模式的失敗，南華西街危改項目開始走向多中心治理。

1. 多元主體的互動過程。南華西街危破房改造項目地塊總用地面積約為1.85萬平方米，拆遷房屋面積2.13萬平方米，拆遷戶數445戶（包括單位和個人）。與以往單一政府主導或者單一開發商主導的開發模式不同，南華西危破房改造項目采用了政府統籌下多方參與的新方式，先由廣州市土地開發中心出資進行土地征收、海珠區政府實施拆遷補償安置，再以“熟地”出讓的方式引入開發商承建，并由區政府進行監管（潘渝川、梁雨林，2010）。為了更好地進行總體規劃和控制，2010年2月，廣州市“三舊” 改造辦公室掛牌成立，統籌全市“三舊”改造工作。隨后各區城市更新改造辦公室也相應建立起來。政府通過招標的方式放棄了公共服務生產者的角色，將其讓渡給市場，使其在競爭投標中達到最優效率。

（1）政府與居民的互動：陽光動遷、補償安置。為了促進拆遷補償安置的信息公開與透明、保障被拆遷人的知情權與參與權，此項目首次試行舊城更新改造亊前征詢制度，開展了兩輪征詢。第一輪：征詢改造區域居民意愿，同意改造戶數的比例達到90%以上方可啟動改造，并辦理地塊改造前期手續；第二輪：征詢改造區域居民對補償安置方案的意見，在規定時間內，簽訂附生效條件的房屋拆遷安置協議的居民戶數達到2/3以上方可具體實施拆遷（廣州市人民政府，2009）。若兩輪征詢后少數未簽訂拆遷補償安置協議的被拆遷人，要依法委托區政府組織啟動行政裁決程序。

另外，海珠區政府以本區實際情況以及廣泛且深入的民意調查為基礎，制定了拆遷補償安置方案：采取貨幣補償、本區域就近安置和跨區域安置等多種補償安置方式，并成為廣州第一個實行原址回購的城市更新項目，選擇原址回購的居民，可以7 500元/平方米的價格回購面積相當的新房，同時在拆遷期內還能領取每月20元/平方米的房租補貼，公房的住戶也可獲得位置極其優越、地價高昂的珠江新城臨江廉租房。這無疑給居民上了雙重保險，對于外遷安置的意愿不強的原住民，原址回購的方式極大地推動了拆遷的順利完成。

（2）企業與居民的互動：帶條件出讓。企業與居民間的互動主要通過一系列附帶條件實現。該地塊可以說是有史以來附帶條件最多的一塊地：受讓人須將約5 500平方米的回遷房及130平方米復建房無償移交給被拆遷人；須將約8 000平方米的回購房按7 500元/平方米的價格出售給申請回購的被拆遷人；須在受讓該地塊之日起的24個月內完成回遷、回購、復建房的建設等。但值得關注的是，企業和居民間的互動并非直接的談判，多為政府在中間發揮橋梁作用。

（3）政府與企業的互動：招標競標。由于是危改項目，很多開發商對利潤空間并不看好。最后，君華集團競標成功，建起兩棟回遷樓（各18層）及一棟商品樓（共30層）。事實上，在調研中筆者了解到，該項目屬溢價出讓，且企業毋須承擔拆遷工作，同時又可通過商品房的銷售實現財務的平衡。由于地理位置優越，截至2012年底，精裝修商品樓的價格已達10萬元/平方米，開發商在此項目中也有利可圖。

2. 各個參與主體的成本收益分析。在利益相關者理論框架下，城市更新涉及的利益相關者主要包括：被拆遷人、開發商以及城市政府（如圖2所示）。

一般地，在城市更新中，對被拆遷人而言，其主要的利益訴求是最大可能地獲得補償，同時改善居住環境；成本是回遷置業費用、補償高昂的就業、就醫、就學等生活成本；補償費用通常無法滿足居民期望，因而其拆遷動力不足。對開發商而言，首要目標就是使利潤最大化，收益主要來自再開發后建筑物的出售或出租；但舊城區的改造涉及拆遷安置，包含高昂的附加費用，因而往往成本較高，抑制了開發商參與城市更新的積極性。對政府而言，理論上城市政府希望能夠改善城市社會經濟環境，提升城市形象，這也是官員仕途的重要籌碼，因而在主要利益相關者中推進城市更新的動力最大。

三方有共同利益，也有很大沖突：被拆遷人與開發商之間存在拆遷補償上的矛盾，而被拆遷人總是試圖獲得最大補償而開發商相反；城市政府和被拆遷人之間存在保障與認同的矛盾，城市政府要考慮如何保障居民的利益、獲得其認同、推動項目的順利實施；城市政府和開發商之間存在目標的沖突，兩者相互利用，但在城市更新中的目標有很大差距。

3. 政府的角色。城市政府需要在多元主體博弈中扮演好主導者、協調者的角色，最大限度平衡多方利益，并促進社會公平，使項目整體效益達到最優。

南華西危破房改造中政府將開發模式轉向政府統籌下的多元參與模式，其最大優勢就是明晰了政府在多中心格局中的協調者角色，使多元利益得以平衡，并且明確了社會分工。具體來說：首先，政府制定了合理的拆遷補償和安置政策，使得被拆遷居民的利益充分得到保障，成為項目順利完成的重要前提，也極大提升了政府形象和公信度。第二，在城市更新中引入開發商能夠有效帶動社會資金參與，減輕政府財政負擔，提高效率；同時，前期的規劃、拆遷安置等工作由政府來完成，規避了企業進行拆遷的風險，也為企業節約了成本，在此基礎上企業不但履行了社會責任，也獲得了豐厚利潤，提升了品牌形象。

但是，開發商為了獲取更多的利潤，建高樓形成俯壓之勢，破壞了歷史風貌。這反映出此種開發模式的普遍弊端，若政府調控不當，開發商的逐利行為易引發社會、環境問題。

五、 討論與結論

在此案例的基礎之上，有幾個問題仍需加以討論：

（1）在南華西危改過程中多元主體的地位是對等的嗎？居民、企業并未平等地參與決策過程，也并未在改造過程中與政府進行較多的三方互動，更大程度上只是服從與執行。因此各個參與主體的地位并不平等，政府仍占據著絕對的優勢地位。即使由“單中心”轉向“多中心”，也不是一個一蹴而就的過程，需要社會和制度基礎。

（2）既然各主體地位不對等，這究竟是“多中心”還是“假多中心，真多主體”？

“多中心”和“多主體”的涵義是不同的，供給的多元化并不一定要求或能夠實現供給的多中心，而多中心供給體制內卻包含有多元化的因素（趙子建，2009）。各個參與主體不符合“多中心”的條件，某種意義上來說，確實只達到了“多主體”的程度，但筆者認為，這明確昭示了多中心在未來實現的可能性，有著深刻的前瞻意義。現階段我國公民社會較弱小，市場發育不成熟，仍需依賴政府通過自上而下的改革向社會放權。

（3）既然政府仍居優勢地位，政府角色的轉變就顯得至關重要。在南華西街的危改中，足以與過去單中心模式區分開來的關鍵變量就是政府的角色。某種意義上，多中心治理在我國是作為一種工具被政府使用的，政府毫無疑問地居于主導地位，政府角色的改變才能帶來最關鍵的變革。政府需要由單一主導者、的角色向統籌者、協調者、監督者等多元角色轉化。城市更新的成功實施離不開各利益主體的積極參與，因此承認理性經濟人追求自身利益的合理性、使各方利益訴求充分表達、平衡多元利益十分重要。應堅持以人為本的理念，調動群眾與政府互動的積極性，暢通公眾表達渠道；同時，應優化對社會資本的利用，并使企業有利可圖，增強其參與熱情。這也是服務型政府建設的題中之義。

（4）這種模式也存在顯著的局限性。政府統籌、多方參與的模式的局限性顯著地集中于政府的中心地位上。各個治理主體地位不對等，很難進行充分的競爭，消費者對公共產品或服務的選擇余地不大；政府統籌、主導下引入市場機制的模式也為權力尋租提供了空間，易導致腐敗的發生；另外，由于政府仍居于絕對優勢地位，土地出讓金仍是重要的融資方式，而這種借助政府自身的行政特權通過土地交易等市場化手段融資的局面可能并不具有穩定性，土地財政是不可持續的。

綜上，我國的城市更新中，多中心治理理論的實踐改變了以往單一中心的治理模式，但又未能形成完全的多中心治理，而傾向于政府統籌下的多主體參與模式。因此，政府角色的轉變成為關鍵，政府需要由單一主導者的角色向統籌者、協調者、監督者等多重角色轉化，其核心在于平衡多方利益。

參考文獻：

1. 陳敬德.鄉村地區公共服務供給方式與機制研究——從科層制走向“多中心”治理.東南學術，2008，（1）.

2.廣州市規劃局.廣州舊城更新改造規劃綱要（征求意見稿），2010.

3.廣州市人民政府.關于加快推進“三舊”改造工作的意見，穗府〔2009〕56號.

4.潘渝川，梁雨林.城市更新模式研究.合作經濟與科技，2010，（7）.

5.文森特·奧斯特羅姆，帕克斯，惠特克.公共服務的制度建構.上海：三聯書店，2000.

6.吳海燕.社會轉型與城市社區多中心治理初探.湖州技術職業學院學報，2006，（1）.

7.楊志軍.多中心協同治理模式的內涵闡析.四川行政學院學報，2010，（4）.

作者簡介：程佳旭，中山大學政治與公共事務管理學院博士生。

收稿日期：2013-08-16。