失地農民養老保障體系的建構及問題研究

摘 要：伴隨著我國經濟社會發展和城市化進程的突飛猛進，新一輪的“圈地熱”使數千萬“務農無地、就業無崗、社保無份”的失地農民，成為社會的一大不穩定因素。如何妥善解決失地農民問題，日益成為擺在中央與地方各級政府面前的一道必須下大力氣解決的難題。研究解決失地農民的養老保障問題已成為推進農村城鎮化建設的一項重要課題。

關鍵詞：失地；農民；養老保障體系

中圖分類號：D632.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）11-0081-02

一、中國失地農民養老保障體系的現狀透視

（一）失地農民的產生與養老保障體系的缺失

1.失地農民問題產生的原因

一是一些地方政府的管理者在指導思想上存在偏頗，曲解了“發展才是硬道理”和“發展是執政興國第一要務”的方針，急功近利，追求局部的、地方的、短期的效益和經濟的增長，低價征用農民土地，以非常優惠的條件甚至零地價把土地送給投資者。二是一些地方政府的管理者法治觀念淡薄、不能依法行政，更為甚者是知法犯法。三是干部政績考核制度不科學，存在著過分看重GDP的增長速度和財政收入，忽視了對土地資源的保護。四是對違法批占土地行為查處不力、姑息縱容。五是現行法律法規不夠完善，如《中華人民共和國土地管理法》對于征用土地就沒有把公用性征用與經營性用地分開。

2.失地農民養老保障體系的缺失

（1）土地征用補償標準過低，補償范圍過窄。《中華人民共和國土地管理法》第四十七條規定：征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。在具體的實施過程中，存在著補償不到位、費用分配使用不合理等問題。

（2）土地征用補償費的管理使用不當。土地征用補償費管理混亂，村務公開流于形式，財務缺乏透明度。

（二）失地農民養老保障體系缺失誘發的現實問題

1.收入對以農業為主的純農業戶影響較大

那些靠農業為主的農民，沒有其他技能，收入呈急劇下降趨勢。而那些非純農業戶的生活也沒有明顯改變。

2.農民就業機會不大，又缺乏自謀新門路的資本

因為農民本身綜合素質較低，80%的為初中文化程度，無一技之長，在他們“失業”后，再就業機會不大。

3.醫療、教育支出多，不堪重負

失地農民在城市化以后，與此相應的醫療保障、教育體系沒有建立。在城市生活費用遠遠高于農村，許多農民為了應付日常生活已是精打細算，還要考慮日后子女讀書、醫療、生活處境艱難。

4.失地農民不再是農民，城市觀念沒有形成

他們面對的是城市生活，但還是農村人的思想觀念，許多日常生活習慣面臨改變。

二、失地農民養老保障體系缺失的原因分析

（一）現行土地征用補償制度不完善，農村集體土地產權不清晰

1.我國土地征用補償制度存在不足亟待完善

土地征用是指國家因進行經濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業的需要，按照法定程序和批準權限強制地將屬于集體所有的土地收歸國有，并給予一定補償的行為。我國雖然已經形成有自己特色的土地征用補償制度，但隨著市場經濟的發展，土地征用補償制度中仍暴露出土地征用補償標準偏低、范圍偏窄、補償方式單一、目的不明、范圍模糊、程序不夠規范等弊端。

2.農民土地產權不明晰，需要強化法律保護

土地作為農民最重要的產權，若產權主體不清晰，內容不明確，產權人的權益必然很難得到保護。包括明確界定集體土地所有權、農民承包經營權。

（二）農村傳統家庭養老機制的弱化

1.隨著計劃生育政策的實施，農村家庭子女人數減少，削弱了家庭養老功能

2.年輕一代敬老愛老意識的匱乏，致使家庭養老的主體責任正在淡化、丟失

3.農村青壯年勞動力大量外流，農村的“空巢家庭”越來越多

4.農村老年人自養能力較低

5.農村教育經費上升使生活更加拮據

（三）城鄉社會保障制度發展不平衡

1.覆蓋面差異大

2003年底，我國城鎮已普遍建立的社會保障項目包括養老、醫療、工傷、失業、生育等社會保險制度，基本涵蓋了社會保障的所有項目。而農村社會保障僅包括養老、合作醫療等社會保險制度、社會救濟制度，不少社會福利項目沒有或基本沒有。

2.籌資方式很不公平

以城鄉三項主要基本社會保障制度為例：（1）養老保險。企業一般按工資總額的20%、個人按本人工資的8%繳費；而農村則主要來源于農民個人，且籌資水平相差懸殊。（2）醫療保險。城鎮基本醫療保險的籌資辦法是，用人單位按職工工資總額的6%、個人按本人工資的2%繳費。而農村個人籌資的比例占80%—85%，集體占10%—15%，政府扶持微乎其微。（3）最低生活保障制度。2003年用于城鎮居民最低生活保障的資金156億，全部來源于政府。用于農村最低生活保障的資金僅為9.3億元，其中來源于各級政府的占73.9%，集體的占26%.

3.社會保障水平相差甚遠

根據《中國統計年鑒》、《中國農村統計年鑒》及《白皮書》相關資料的粗淺計算，2003年，城鎮人均社會保障支出達1 612元，占人均GDP的比重為17.8%，已達到某些發達國家20世紀70年代的社會保障水平，而同期農村人均社會保障支出為16.7元，占人均GDP的比重為0.18%，城市人均享受的社會保障費用支出是農村的96倍多。

4.運行機制成熟度有明顯差距

1998年中國勞動與社會保障部成立后，城市社會保障基本實現了統一管理，做到了制度化、規范化、社會化程度有很大提高，運行機制趨于成熟。相比而言農村社會保障多頭管理的現狀并未改變：農村合作醫療、社會養老保險等部門由于建立時間短、管理不統一等原因，其管理效率較為低下，運作不夠規范。

三、失地農民養老保障體系建構的策略選擇

（一）完善現有土地征用補償制度，明晰集體土地產權

1.完善現有土地征用補償制度。改革土地征用制度，切實維護失地農民的合法權益。堅決實行“工業反哺農業、城市支持農村”的方針政策，改革現行的土地征用制度，維護農民在土地征用過程中的合法權益，從而為建立包括養老保障在內失地農民社會保障制度奠定良好的基礎。修改土地征用制度，嚴格土地審批制度。規范各級政府行為，約束公共權力，確保為失地農民提供長期可靠的基本保障。盡快完善土地征用補償機制，“分片定價”，提高補償費標準。審計部門每年定期審計征地補償費使用情況，就征地有關事項舉行聽證會，及時糾正和制裁地方爭睹及村干部在土地征用過程中的違紀違法行為。

2.立法明晰集體土地產權保障農民權利。清晰界定農村土地產權，明晰農村集體產權，降低交易成本，使得產權的交易更加邊界，從而提高產權的效率。現行很多法律都是粗線條的，權力授予不明確導致了權力尋租和社會分配不公。

（二）提升失地農民養老保險制度的運行效率；明確政府在失地農民社會保障中角色定位

1.提升失地農民養老保險制度的運行效率。參照城鎮職工養老保險制度，保障失地農民的根本利益，提升運行效率，有利于推進城鄉一體化的發展。一是提高失地農民養老金待遇。在城市化過程中政府應當重新調整政策、厘定制度，讓失地農民與城鎮居民享受同等的養老保險待遇，或者與城鎮居民身份平等地納入城鎮職工養老保險體系。二是增加政府補貼。

政府應當承擔起失地農民養老保險的全部責任，不但要增加財政補貼或延長補貼年限，而且應當適時調整其養老金水平，以逐步縮小城鄉養老保險的差距，推進養老保險的城鄉一體化。

2.明確政府在失地農民老年社會保障制度中的責任。政府應當利用其強制權力為養老保障提供一個相對完備的制度環境。政府要承擔再分配的角色，維護社會的公正公平。政府要建立多層次的養老保障體系，為市場和社會機制發揮作用留有必要的空間

（三）利用商業保險機制創新失地農民養老保險模式

1.商業保險參與解決失地農民養老保障問題有其顯著優勢。首先，可建立起失地農民養老保障的市場運作機制，通過提供專業化服務，做到有效運作資金，加強風險防范，克服現有補償管理模式下的弊端。其次，通過商業保險機構運作，實現養老金的保值增值。再次，可通過政府部門的補償手段——商業保險機構，提供商業化服務。

2.推進失地農民養老保障的商業保險化解決途徑。（1）放寬政策條件，疏通商業保險介入的政策瓶頸。政府須改善政策環境，在自愿的基礎上，堅持多元化、彈性化原則，探索適應社會主義市場經濟體質的失地農民養老保障制度的實現方式，積極進行有益的試點操作，不斷完善制度辦法。（2）予以必要財政補貼，建立多方支撐的失地農民養老保障制度。對于被征地農民群體中年齡較大、不便勞作的對象，可適用待遇確定型保險產品，實現老有所養、即期見益。（3）加強征地市場研究，推動產品創新與服務創新。一是開展科學系統的費率測算工作，制定最優費率標準。二是加強保險條款通俗化工程。三是加強保險賬戶信息化管理，增強帳戶透明度。四是堅持以人為本，增強“人口”“出口”的彈性化。五是以農民喜聞樂見的形式普及保險理念，爭取最廣范圍、最大程度的理解與接受，提高農民投保主動性與積極性。

結語

如何解決失地農民的生計和保障問題，是我國城市化進程中首先要解決的社會問題。這不僅現實而且必要，關乎著城市化的進程和發展模式。通過對失地農民養老保障體系的現狀、存在問題以及一些相關原因的分析和應對策略的探討，希望能引起更多人關注失地農民的養老保障問題，促使相關法律、法規早日出臺和我國社會保障制度更加完善。

本文雖然對失地農民的現狀進行一定的描述，但是由于不同地區的經濟發展水平不同，所以無法一一詳盡地描述出我國具體的失地農民的所有問題，對于失地農民養老保障體系的原因分析還不是很徹底，相應的策略選擇和解決辦法還有待于完善。

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[責任編輯 王 莉]