社會管理創新下的彝族地區多元化糾紛解決機制研究

摘 要：涼山彝族自治州越西縣在建立了多元化的糾紛解決機制后，社會矛盾糾紛出現了通過非訴訟方式處理糾紛的案件大幅上升、人民法院面對大量的社會矛盾糾紛案件產生了諸多不足、在多元化糾紛解決機制實施過程中傳統的調解方式（德古）在民間重新出現、當地群眾對非訴訟解決機制認同感不高等情況。這表明，該機制存在不完善之處，應在訴訟與非訴訟機制內部進一步完善，針對不同的糾紛解決方式構建內在銜接機制，規范各類糾紛解決機制，使社會管理機制科學、合理、有效。

關鍵詞：社會管理創新；彝族地區；多元化糾紛解決機制

中圖分類號：DF0-05 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）11-0157-03

社會管理創新是我國當前的新課題，而將社會管理創新與西部民族地區糾紛解決機制融為一體的課題研究，在我國則是首次。目前，在糾紛解決機制上，國外有訴訟與非訴訟解決機制研究，特別是美國的“司法ADR機制”以及日本學者棚瀨孝雄的《糾紛的解決與審判制度》等研究成果對我國法學理論與實務界產生了一定的影響。國內對糾紛解決機制的研究方興未艾，并產生了一批有影響力的學術成果。當前，我國處于經濟社會發展重要戰略機遇期和社會矛盾凸顯期，保持經濟平穩較快發展、維護社會和諧穩定的任務依然十分繁重。西部是我國少數民族集中居住的地區，改革開放以來，隨著市場經濟的建立，不同的利益群體大量出現，導致矛盾糾紛的多元化和復雜化，社會矛盾糾紛在利益糾紛下往往轉化為或者包含著民族、宗教等問題，最嚴重時，在受到境外敵對勢力的影響和控制下，利益糾紛轉化為影響國家安全、國家關系等社會糾紛。面對西部民族地區日益紛繁復雜的糾紛解決需求和糾紛處理機制的缺失以及司法資源的相對有限，各基層人民政府和人民法院倍感構筑一個適合民族地區的多元化糾紛解決機制具有的重要意義和緊迫性。基于此，我們在社會管理創新的背景下，選擇了西部民族地區的一個縣（越西縣）為樣本，來探討西部民族地區多元化糾紛解決機制。

一、涼山彝族自治州越西縣多元化糾紛解決機制的現狀

越西縣地處偏遠的四川西南少數民族地區，隸屬涼山彝族自治州。東鄰美姑縣，南接昭覺縣、喜德縣，西界冕寧，北連甘洛縣、石棉。幅員2 256.47平方公里，轄9個地區工委、5鎮、36個鄉、288個村、908個村民小組、2個街道居委會。現在有漢族、彝族、藏族、羌族、苗族、回族、蒙古族、土家族、傈僳族、滿族、瑤族、侗族、納西族、布依族、白族、壯族、傣族等民族分布，總人口23.45萬人。

過去在國家解紛解決機制尚未建立之前，越西縣有著彝族特有的糾紛解決機制，即“德古”領導下的民間調解。但國家建立了正式糾紛解決機制之后，彝族傳統的“德古” 民間調解漸漸被取而代之。20世紀90年代末至今，隨著各種社會矛盾糾紛的大量出現，越西縣也逐漸建立了人民調解、行政調解、司法調解等大調解工作體系，擁有調解、訴訟等多元化糾紛解決方式。2012年，我們調研了越西縣多元化糾紛解決機制開展的情況，發現該縣建立多元化糾紛解決機制后，解決社會矛盾糾紛問題呈現出如下幾個特點。

（一）通過非訴訟方式處理糾紛的案件大幅上升

2009年，越西縣人民法院共受理各類民事案件560起，結案556起，結案率為99.3%；2010年，法院共受理各類民事案件480起，結案477起，結案率為99.4%；2011年，法院共受理各類民事案件共571起，結案570起，結案率為99.9%。法院受理的民事案件結案率呈上升趨勢。然而，通過非訴訟方式處理的案件也在逐年增加，2009年全縣人民調解委員會受理案件1493起，結案1412起，結案率為94.5%；2010年人民調解委員會受理案件1275起，結案1176起，結案率為92.2%；2011年人民調解委員會受理案件1 811起，結案1 056起，結案率為90%。這些數據反映出該縣法院訴訟壓力得到了一定的緩解，通過非訴訟方式解決糾紛的案件越來越多。

（二）人民法院面對大量的社會矛盾糾紛案件，產生了諸多不足

由于該縣人民法院受理的案件較多，出現了辦案人員短缺的窘境。同時，由于在民族地區，民族案件逐漸增多，由于部分案件當事人不會說漢語，而法院中會講彝語的工作人員較少，從而嚴重影響了案件的審理和執行。另外，該縣人民法院中法官年齡結構偏大加之業務能力不強，在不斷增多的案件壓力下，辦案質量得不到極大的提升。

（三）在多元化糾紛解決機制實施過程中，傳統的調解方式在民間重新出現

由于各類社會矛盾糾紛案件數量逐漸增多，各糾紛解決機構在一定程度上不能完全及時地解決各類糾紛，這就導致了越西縣過去被代替的彝族特有的民間調解方式“德古”再次出現。在彝語中，“德”是“瘠”、“瘦”的意思，即病態的象征，而“古”是“治”的意思，故“德古”指“治理人間的病態，懲罰非正義的行為”。在彝族地區，人們把熟知習慣法及其他社會規范，遇到糾紛能明析事理、仗義執言、以理服人的頭人，尊稱為“德古”。過去，在我國彝族地區，彝族人遇到重大、疑難糾紛或者案情復雜、矛盾尖銳或涉案人數較多時，則會請“德古”等民間權威來進行調解，從而迅速有效地平息糾紛。雖然越西縣又出現了“德古”民間調解，但由于“德古”屬于至今并未納入正式制度的民間調解，未成為多元化解紛解決機制的一種解決方式，所以當地諸多彝族群眾雖然內心很希望通過這種方式來處理糾紛，但迫于司法途徑的權威性，仍選擇花高成本，走司法程序。

（四）越西當地群眾對非訴訟解決機制認同感不高

從調查問卷的信息來看，我們發出調查問卷310份，其中有213份（占問卷總數的68%）的問卷一般群眾反映：他們對于矛盾糾紛的解決仍傾向于人民法院。他們認為，人民法院的判決具有強制力，通過司法程序更有利于保障自身權益；而調解僅僅作為一種盡力讓雙方達成共識的一種方式，不具有強制力，同時也不能很好地保障權益，與其浪費時間在調解上，不如直接走訴訟程序。從調查問卷反饋的信息來看，當地群眾對非訴訟解決機制認同感不高，更認同人民法院的訴訟解決機制。

上述四個方面反映出：越西縣非訴訟方式解決案件比例在上升，法院訴訟壓力在增大，群眾對多元化糾紛解決機制認識不夠，這些問題充分說明在該縣宣傳、推行多元化糾紛解決機制具有重要的現實意義。

二、健全越西縣多元化糾紛解決機制的意義

越西縣隨著經濟的日漸發展，人民生活得到改善，利益關系也不斷變化，各種矛盾糾紛也隨之出現。一方面，隨著改革開放的深化、體制的轉換和利益格局的調整，我國市場經濟呈現出繁榮景象，人民生活水平得到較大提高；另一方面，人民的權利意識、法制意識和維權意識在覺醒和增強，各種形形色色的矛盾糾紛日益增多，各種利益關系此消彼漲，各種價值觀念交互碰撞，矛盾錯綜復雜。所以在社會管理創新下完善彝區多元化糾紛解決機制，對維護社會穩定，構建和諧社會具有重要意義。具體表現在：

（一）有利于促進西部民族地區的社會穩定與發展

在建設西部民族地區和諧社會中，努力建構一套行之有效的解決糾紛機制，整合一套功能相互補充、相互促進、價值相互滲透的多元化糾紛解決機制，是有效預防、化解各類社會矛盾糾紛，促進社會穩定發展的大事。在“社會管理創新”這一時代背景下，引導涼山州越西縣彝族地區糾紛解決機制多元化發展，進而推廣到周邊的少數民族地區。對于維護西部少數民族地區的穩定，具有重要的政治意義和現實意義。

（二）有利于尊重糾紛主體的多樣選擇，有效地化解各種矛盾糾紛

糾紛解決方式的選擇體現了糾紛主體對各種解決糾紛方式有不同偏好，多元化的糾紛解決機制就能很好地尊重糾紛主體的各種選擇，讓糾紛主體在法律允許的范圍內按照自身利益選擇解紛方式。多元化是相對于單一性而言的，其意義在于避免把糾紛的解決單純寄予某一種程序，并將其絕對化。它以人類社會價值和手段的多元化為基本理念，重視民間和社會各種自發的或組織的力量在糾紛解決中的作用，為當事人提供多種選擇的可能性以實現不同的價值。

面對越來越突出的矛盾糾紛的復雜性、多發性與司法資源的有限性、司法能力的局限性之間的矛盾，必須發揮多元優勢，針對各類糾紛的不同特點，構建多元化糾紛解決機制。多元化糾紛解決機制的優勢在于：程序簡便靈活，效率較高；化解糾紛的成本低廉；能夠妥善解決情與法、情與理、法與鄉規民俗的沖突；能夠拉近糾紛處理者與當事人之間的距離，達到良好的社會效果。

（三）優化配置司法資源，減輕法院的壓力

司法的過高期待和傳統糾紛解決途徑的單一化會直接導致法院壓力加大，追求效率的動機使得法院不得不向增加法官人數、簡化訴訟程序尋找出路，這必然會妨礙程序的正規化，影響司法的權威性。在司法資源短缺、訴訟成本不斷攀升、法律援助使用不當的情況下，司法資源利用上的不平等會不斷擴大。而通過多元化糾紛解決機制向當事人提供便捷、及時、經濟和符合情理的非訴訟服務，擴大法律服務的綠色通道，達到司法資源的優化利用，最終實現司法的公正和權威。

三、完善越西縣多元化糾紛解決機制的對策

（一）多元化糾紛解決機制內部的完善

多元化糾紛解決機制涵括了訴訟解決糾紛機制和非訴訟解決糾紛機制兩類。

1.訴訟解決糾紛機制的完善。越西縣人民法院目前正以構建和諧社會和服務經濟建設為目標，強化訴訟調解。在規范層面上，該院有最高人民法院的《關于人民法院民事調解工作若干問題的規定》、《越西縣人民法院規范訴訟調解規則》及越西縣人民法院、越西縣司法局《關于加強人民調解工作的實施意見》，以此來規范調解工作。在原則上，堅持“能調則調，當判則判，調判結合，案結事了”的原則，堅持走調解多判決少的路子。在目標考核上，將調解結案率納入目標考核，作為評優評先的依據。目前該院創新調解方式，采取多渠道多形式做好調解工作。將庭前調解與庭中調解相結合，庭內調解與庭外調解相結合，同時，采取委托單位（組織）調解和人民調解員及親戚朋友調解的方式，把民事調解工作貫穿于整個訴訟調解過程，努力提高案件調解率。

2.非訴訟解決糾紛機制的完善。目前，該縣已有幾個鄉構建起了“大調解”工作體系，如南箐鄉構建矛盾糾紛“大調解”工作體系。該鄉黨委政府高度重視矛盾糾紛排查調解工作，嚴格將社會矛盾化解作為綜治維穩的重要工作狠抓落實，把矛盾糾紛工作放在首位，并形成了相應的機制。具體做法為：一是建立矛盾糾紛“大調解”工作領導小組。黨委書記為組長，副書記、政法委書記為副組長，具體負責“大調解”的日常工作，全面加強矛盾糾紛“大調解”工作的組織、領導。二是建立矛盾糾紛“大調解”協調中心。主要負責研究部署相關工作、排查矛盾糾紛、收集掌握工作信息、整合調解力量、協調處理重大矛盾糾紛、培訓調解員、建立健全工作臺賬。三是擴大調解網絡覆蓋面。建立健全縱向覆蓋鎮、村（居）、社三級，橫向覆蓋各單位（部門）的調解網絡，做到“哪里有群眾，哪里就有調解組織；哪里有矛盾，哪里就有調解員工作”。

總之，在多元化糾紛解決機制體系下，越西縣自2011年以來，堅持“一手抓預防，一手抓調處”，嚴格落實縣、鄉一月一排查，村、社半月一排查的矛盾糾紛滾動排查調處工作制，切實做到抓早、抓小、抓苗頭。同時，以鄉（鎮）、單位綜治辦為載體，深化矛盾糾紛調處工作，形成了上下聯動、左右互動、運作高效的矛盾糾紛排查調處工作網絡，充分發揮各級組織就地化解矛盾糾紛的作用，著力強化矛盾糾紛疏導能力。通過實行聯合接訪、上門接訪、內部調解等方式，進一步暢通民意表達和訴求渠道，矛盾糾紛在第一時間、第一地點得到及時有效化解。在社會管理創新的理念指引下，工作成效顯著。如2011年第一季度，全縣共排查各類矛盾糾紛215件，調處矛盾糾紛183件，調處率為85.1%，實現了矛盾糾紛“發現得早、化解得了、控制得住、處置得好”的目標。

（二）構建多元化糾紛解決機制的銜接機制

多元化糾紛解決機制不僅由多個糾紛解決機制共同組成，更重要的是這些機制在獨立運作的同時，強化銜接，互相配合，實現功能互補。首先，應重視調解的重要性，將其作為解決社會矛盾糾紛的“第一道防線”。加強人民法院對調解工作的指導，建立相關協調指導機構，并定期了解人民調解的工作進展，從而研究相應對策，解決問題，不斷推進人民法院指導人民調解工作的開展。其次，可以建立司法聯席會議制度、情況通報制度、庭審觀摩和聯合培訓制度，使公安派出所、司法所、人民調解等組織密切聯系，強化工作配合，達到多元化糾紛解決機制真正意義上的功能互補。最后，應強化宣傳引導，推廣好的經驗，使非訴訟糾紛解決機制發揮更大的優勢，進而在全縣形成健全的多元化糾紛解決機制。

（三）嚴格規范各類糾紛解決機構

越西縣多元化糾紛解決機制之所以不健全，部分原因來自糾紛處理機構的過于松散，這使得機構內部工作人員辦案效率低、缺乏足夠的工作熱情，同時在辦案過程中出現了有失公平、公正的現象。由此可見，嚴格規范各糾紛解決機構，對于健全多元化糾紛解決機制也是十分重要的。應在各糾紛解決機構建立嚴格的工作規章制度，規范各類運行機制，實行當事人監督制度，確保糾紛處理的公正。

（四）進一步完善多元化糾紛解決方式

結合少數民族地區的特點，應將越西縣彝族特有的民間調解納入正式的民間調解制度，成為多元化糾紛解決機制的一種解紛方式。“德古”調解在越西縣彝族同胞中具有很高的威望，所以將“德古”調解納入多元化糾紛解決機制，必定會從源頭上解決諸多尖銳的民族矛盾糾紛，確保少數民族地區和諧穩定。當前可將“德古”調解逐步實現規范化，將其職責范圍定位在民事糾紛中，至于刑事糾紛必須通過刑事訴訟解決，促進“德古”與人民調解逐步融合。廣泛吸收民間有威望的“德古”進入人民調解委員會，通過培訓增進其對國家法律、政策的理解，促進兩種調解方式不斷融合，功能互補。在當事人權限范圍內，調解活動的方式應尊重當事人的選擇，可以以“德古”調解方式進行。

如何正確認識和把握新形勢下越西縣矛盾糾紛的特點和規律，實現各類糾紛解決機制功能相濟、有機銜接，從而增強解決矛盾糾紛的有效性，促進彝區和諧穩定，正是當前越西縣多元化糾紛解決機制面臨的問題和挑戰。在社會管理創新的背景下，我們相信越西縣的多元化糾紛解決機制必將走上科學化、程序化、制度化的軌道，有效地促進彝區的社會穩定和發展。

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[責任編輯 杜 娟]