創新食品安全案件移送機制

摘 要：當前，我國食品安全狀況有所好轉，但形勢依然嚴峻。建立和完善涉嫌食品安全犯罪案件移送機制，有利于食品安全監管機關與公安、檢察機關的溝通與合作，有利于打擊各類食品安全違法犯罪活動，有利于構建食品安全治理新機制。

關鍵詞：食品安全；案件移送；機制創新

中圖分類號：DF4 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）11-0173-02

食品安全問題是全社會共同關注的重大社會問題。建立和完善涉嫌食品安全犯罪案件移送機制，能夠嚴厲打擊、震懾危害食品安全違法犯罪活動，保障民眾身體健康和生命安全，維護社會和諧穩定，推動食品安全治理工作的有序發展。

一、客觀需要

創新食品安全案件移送機制，及時查處食品安全違法犯罪案件，是踐行食品安全依法治理理念、提升食品安全治理水平的客觀需要。

（一）打擊食品安全違法犯罪行為的需要

食品安全監管機關對在行政執法過程中發現的涉嫌犯罪的案件，有將相關案件移送公安、司法機關處理的義務。這一點在我國行政處罰法中作了明確規定。該法第7條、第22條、第28條、第61條，明確規定了行政機關對違法行為構成犯罪案件的移送義務以及不移送的法律后果。及時移送涉嫌犯罪案件，不僅是依法行政的需要，也是打擊違法犯罪行為的需要。當前，食品安全違法犯罪行為呈現多樣化、隱蔽化、智能化等特征。但公安、司法機關擁有強有力的偵查手段和豐富的辦案經驗予以應對食品安全監管機關及時移送涉嫌犯罪案件，有利于追查源頭，有效控制食品安全事件的發生，快速查處食品安全犯罪案件，更徹底地消除擾亂食品安全監管秩序的違法犯罪行為。只有建立順暢的案件移送機制，才能使法網疏而不漏，有力地打擊各類損害市場經濟秩序和社會管理秩序的食品安全犯罪行為。

（二）預防和杜絕以罰代刑現象發生的需要

食品安全犯罪不同于普通刑事犯罪，其特殊性在于，該類案件一般是先由食品安全監管部門發現查處，然后再根據案件性質、情節以及危害程度，決定是否移送公安機關。公安機關決定是否立案或立案數量的多少很大程度上取決于行政機關材料的質量和移送數量的多少。然而，在實踐中存在著食品安全監管人員徇私舞弊、玩忽職守，故意不移送應該移送的涉罪案件，導致應該移送的案件沒有移送；存在受部門利益驅使，部門領導主觀上把一些應向公安機關移送的涉嫌構成犯罪的食品安全案件不移送，而以行政處罰代替刑事處罰。所以，當前建立食品安全案件移送機制，杜絕以罰代刑，嚴厲打擊食品安全犯罪有其客觀必要性和現實性。

（三）解決食品安全案件移送不力的需要

我國現行的食品安全監管體制是以分段監管為主、品種監管為輔的監管模式。但在食品安全監管的實際工作中，由于各職能部門相互聯絡少、通氣不夠，各自監管的角度、方式不同，處理問題的依據不統一，造成重復監管、多頭監管、監管無序的現象時有發生。同時，我國食品產業的規?；?、組織化、集中化程度相對較低，食品產業呈現多、小、散、低的現象，這給我國食品安全監管帶來了特殊的挑戰。前店后廠、即做即售的小食品加工企業，生產與流通環節難以界定，容易造成執法主體不明、責任不清、職能交叉、重復執法。如查處一些地下非法病死豬的屠宰加工窩點時，涉及到商務、工商、質監、衛生等多個職能部門，要多個部門進行聯合辦案，因此具體由哪個部門牽頭進行移送則在法律上沒有明確的規定。只有明確食品安全監管部門監管職責，案件移送機制才能正常運行。

二、實踐探索

為解決行政執法機關與公安、司法機關長期以來在涉嫌犯罪案件移送及刑事追溯方面存在的以罰代刑、有案不移、有案不立、有罪不究等現象，國務院及相關部委等陸續出臺了一些規范性文件。如，2010年1月28日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合發布《關于依法嚴懲危害食品安全犯罪活動的通知》（法發〔2010〕38號），要求認真受理、審查食品安全監管部門移交的涉嫌危害食品安全犯罪案件，依法及時立案偵辦，并及時將有關情況通報監管部門。公安機關在案件查處工作中需要有關部門給予支持協助的，有關部門要積極予以支持。有關部門和機構要嚴格執行不符合安全標準食品及食品中有毒、有害非食用物質鑒定的相關規定，為案件偵辦提供依據。2011年12月20日，農業部、公安部等八部門發布了《“瘦肉精”涉案線索移送與案件督辦工作機制》的通知（農質發[2011]10號），進一步完善行政執法與刑事司法相銜接的工作機制，做好案件的督辦工作，加大對“瘦肉精”違法犯罪行為的打擊力度。

此外，2006年3月2日最高人民檢察院和全國整規辦、公安部、監察部聯合下發《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》；2010年1月28日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合發布《關于依法嚴懲危害食品安全犯罪活動的通知》（法發〔2010〕38號）；2011年1月18日，衛生部發布實施了《關于加強違法使用非食用物質加工食品案件查辦和移送工作的通知》（衛監督[2011]14號）。

以上這些規范性文件為食品安全涉罪案件移送機制的建立提供了初步的制度安排和總體框架。其內容主要涉及兩個方面：

一是案件移送的基本要求。主要規定食品安全監管機關應當在規定的時間內做出批準移送或者不批準移送決定，做出移送決定的案件，應盡快向同級公安機關移送。公安機關對食品安全監管機關移送的涉嫌犯罪案件應履行規定的接受手續，并在規定的期限內開展審查。檢察機關應對公安機關不予立案的決定依法進行監督，及時跟蹤食品安全監管機關移送公安機關的涉嫌犯罪案件，對立案后久偵不決的案件加強督促，并派員參加公安機關疑難案件的討論。

二是案件移送程序。案件移送程序是落實食品安全案件移送制度的方式方法，案件移送程序是否完善，在一定程度上會影響案件移送效果的正常發揮。根據國務院《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》的有關規定，食品安全涉罪案件移送的程序包括啟動階段、核定階段、移送階段、接受階段、立案階段、交接階段。

三、創新發展

食品安全涉嫌犯罪案件的移送需要諸多制度的互相支撐才能形成強有力的案件移送機制。依法依規做好食品安全涉罪案件查辦和移送工作，是各級食品安全監管機關和公安機關必須履行的職責，也是今后一個時期食品安全監管工作的一項重點內容。各級食品安全監管機關要高度重視，嚴格落實監管責任，凡是發現涉嫌犯罪的行為，要嚴格按照法律規定和程序進行案件移送。

（一）建立涉罪案件移送溝通機制.

各級食品安全監管機關要與當地公安機關建立食品安全涉罪案件移送的聯系機制，加強案件移送后的聯動配合，確保工作銜接順暢、案件查處及時有力。食品安全監管機關要認真開展食品安全違法案件的調查取證，做好證據收集、固定工作，防止證據丟失，必要時可以通報當地公安機關提前介入。需要其他地區協查、協辦的，要按照執法程序及時提出協查、協辦要求，協查協辦地應當認真配合做好協查、協辦工作。食品安全監管機關和公安機關發現食品安全違法案件超出管轄范圍的，要按照相關規定及時向上級主管部門報告；對跨省份的食品安全違法案件，省級食品安全監管機關和公安機關要及時向國家主管機關和公安部報告，并及時做好案件移送工作。上級食品安全監管機關和公安機關應當對下級食品安全監管機關和公安機關執行相關規定的情況進行督促檢查，定期抽查案件查辦情況，及時糾正案件移送工作中的問題和錯誤。

（二）提高監管執法人員的綜合素質

食品安全涉罪案件的移送是一項涉及多個部門的嚴肅工作，要不斷加強對食品安全監管執法人員專業素質與政治素質的培訓與教育。過硬的專業素質和良好的政治素質是確保食品執法質量的關鍵。為此，食品安全監管部門要組織執法人員認真學習《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》、《行政處罰法》、《刑法》、《刑事訴訟法》和《食品安全法》等與食品安全有關的法律法規；確保執法人員在執法過程中，能嚴格按法定程序收集和保全有關證據，對違法事實、涉案金額等符合刑法關于追究當事人刑事責任規定的，要有訴訟意識，及時向本機關領導提出移送建議，寫出移送案件的專題報告，及時內同級公安機關移送，同時抄送同級人民檢察院。確保案件及時移送，最大限度地避免漏移，同時也為公安機關及時介入、收集固定訴訟證據爭取時間，避免人為因素造成證據滅失，提高打擊效能。

（三）建立公安機關提前介入機制

公安機關提前介入模式在案件移送機制中作用主要體現在三個方面：一是及時固定證據，查獲違法犯罪嫌疑人。食品安全監管機關在查處涉嫌犯罪行為的過程中，由于其權限所限，往往存在著調查難、取證難、抓獲違法犯罪嫌疑人難等問題。對此，公安機關基于自身有采取法定偵查措施的權力，提前介入案件調查，無疑有利于及時固定證據，抓獲涉嫌犯罪人。二是準確把握罪與非罪的標準。由于食品安全監管執法人員對刑事追訴把握不準，往往導致該移送的案件沒有移送，不該移送的案件卻移送的現象，不僅造成行政資源和司法資源浪費，并且嚴重影響食品安全監管執法人員移送案件的積極性。公安人員對刑事追訴標準把握較準確，由他們提前介入案件調查，可以準確把握罪與非罪的標準，提高案件移送的準確率。三是拓寬案件線索來源，增加案件移送數量。

（四）強化案件移送責任追究機制

食品安全問題事關民眾生命健康、社會穩定、政府形象，非常容易引起轟動效應。某些地方食品安全監管機關領導或地方政府領導存在怕擔風險的心理、“家丑怕外揚”的心理，結果是把案件藏著、掖著，封殺在公眾不知情的狀態中。還有一些地方領導打著為地方經濟發展提供寬松環境、為地方企業服好務的旗號，為出了問題的企業充當“保護傘”，干擾案件的移送和辦理。

因此，要把有權必有責、有權受監督、失職要追究的行政原則融入到對食品安全涉嫌犯罪案件的移送工作之中，嚴格執行《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》。對該移送而不移送的案件和該追究刑事責任而不追究的，要明確責任追究主體，根據個案情況分清責任，層層追究主要領導、分管領導及具體責任人員的責任；對涉嫌在移送案件工作中存在瀆職行為的，要堅決予以嚴懲，決不姑息，以弘揚正氣、張揚法制，遏制和減少違法不移送案件的現象。

（五）完善涉罪案件移送法律法規體系

按照國務院《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》、國務院辦公廳《關于深入推行行政執法責任制的若干意見》、最高檢等部門聯合發布的《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》、《行政處罰法》以及食品監管的有關法律法規，制定涉嫌食品犯罪案件移送辦法，建立起包括案件移送范圍、移送標準、移送程序、移送時間以及移送職責在內的各項工作機制，以確保移送有章可循、有據可依，促進涉嫌食品犯罪案件移送工作的規范化、法制化和科學化。

總之，食品安全案件移送機制的建立與完善，是一項需要長期努力的系統復雜工程，它不僅涉及到行政權與刑事司法權的關系，也涉及到行政權在不同行政執法機構之間的配合與協調關系，還涉及到刑事司法權在公安司法機關之間的配置與協調關系，食品安全案件移送機制系統梳理與構建，必須依靠法制化的道路才能建立起來，并得以有效運行。

[責任編輯 杜 娟]