淺析我國民辦高等教育政策的起步及發展

摘 要：一部民辦高等教育的發展歷史，既是一部政策發展史，又是民辦高等教育發展的“縮影”。我國對民辦高等教育進行規范的相關政策表明，民辦高等教育政策發展分為四個階段：真空階段、起步階段、快速發展階段、法治化階段。

關鍵詞：民辦高等教育；政策；發展階段

中圖分類號：G648.7 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）11-0198-02

一部民辦高等教育的發展歷史也就是一部民辦高等教育政策的演變歷史。對此進行研究梳理，并分析其利弊得失，對以后政策體系的完善、對民辦高等教育的健康發展有著積極的意義。

一、我國民辦高等教育政策的發展

根據政策的內容特點及發展軌跡，可以將我國民辦高等教育政策的發展過程劃分為四個階段：真空階段、起步階段、快速發展階段、法治化階段[1]。

（一）真空階段

1978年，我國教育事業發展進入了一個新的歷史時期，恢復了被十年動亂破壞的教育秩序，基本上恢復了20世紀60年代初期的教育思想和基本措施。政府加強了對教育的管理，這時政府是唯一的辦學主體。

1980年，教育部印發的《關于中央書記處對教育工作指示精神的傳達要點》中指出，“要實行劉少奇同志倡導的‘兩種教育制度、兩種勞動制度’，采取多種形式辦學?！边@表明，在當時教育管理體制和辦學體制如何改革、如何發展正在積極的探索之中，還沒有一個統一性的規定。

這一時期民辦高等教育政策的真空與當時的社會環境有關。當時的民間資本積累還遠遠不夠，能投入教育的社會財力非常少，因而，民辦教育不可能引起社會的廣泛重視。特別是經過“文革”十年浩劫之后，高考制度剛剛恢復，教育領域百廢待興，制定民辦教育政策自然不是教育行政部門最緊急的任務。此外，當時的分配形式還深受傳統計劃經濟的影響，使得民辦教育的舉辦者主要不是為了經濟利益來辦教育，而是本著發揮社會余熱，為青少年提供更多的學習機會等比較純粹的公益性動機來辦學。

這個時期，民辦教育特別是民辦高等教育根本沒有一個國家層面的相關政策或法律條文，處于政策的真空期。

（二）起步階段

1981年，我國建設民辦高等教育政策開始起步。這一時期是制度變革的開始，政策建設帶有試探性質，國家既希望發展又充滿了懷疑和擔憂，一切都小心翼翼。因此，其政策表現很多矛盾的特征，既允許民辦高等教育發展，又限制民辦高等教育發展。

1.1981 年《高等教育自學考試制度的試行辦法》出臺，標志著國家教育行政主管部門的認可了當時作為一種社會助學機構存在。

2.1982年，修改后的《中華人民共和國憲法》第十九條規定：“國家鼓勵集體經濟組織、國家企業組織和其他社會力量依照法律規定舉辦各種教育事業。”這是第一次以法律形式確立了我國民辦高等教育的合法地位，為我國民辦高等教育的發展提供了制度性保證。

3.1984年，北京市市政府率先頒發了《北京市社會力量辦學試行辦法》，指出：“應舉辦各級各類職業技術及文化補習班。其課程設置、招生對象要盡可能與在職人員培訓、高等教育自學考試、教師進修和社會青年職業培訓相配合。”

4.1985 年，中共中央頒發《關于教育體制改革的決定》，指出“地方要鼓勵和指導國家企業、社會團體和個人辦學，并在自愿的基礎上，鼓勵各民主黨派、人民團體、社會組織、離退休干部和知識分子、集體經濟單位和個人，遵照黨和政府的方針政策，采取多種形式和辦法，積極自愿地為發展教育事業貢獻力量。”這里，不僅確定了鼓勵和支持各方面辦學，還放寬了對辦學主體的要求，尤其是提到了個人也可以辦學，這就為教育的多元化發展奠定了基礎，從而也有力推動了民辦高等教育理論和教育實踐的發展。

5.1987 年，原國家教委印發《關于社會力量辦學的若干暫行規定》，明確指出，“社會力量辦學是我國教育事業的組成部分，是國家辦學的補充”。這對我國民辦教育的地位做了進一步的說明，澄清了人們頭腦中一些觀念的混亂，目的是鼓勵和支持社會力量辦學，促進其健康發展。

這一階段，雖然有關的民辦高等教育政策法規只是散見于憲法、教育法、職業教育法等法律或中央出臺的一些規范性文件之中，但畢竟有了開始。這一階段出現的相關政策都不失為對我國民辦高等教育政策的積極探索，尤其是針對我國民辦高等教育某一問題的具體規定，可以視為我國建立獨立民辦高等教育政策體系的開始。

（三）快速發展階段

1992年黨的十四大報告中明確指出，要“鼓勵多渠道、多形式社會集資辦學和民間辦學，改變國家包辦教育的做法。”這揭開了我國民辦高等教育發展的新序幕，使得我國民辦高等教育進入到了一個嶄新的發展階段。

1.1993 年，中共中央、國務院頒布《中國教育改革和發展綱要》，決定“改革辦學體制。改變政府包攬辦學的格局，逐步建立以政府辦學為主體、社會各界共同辦學的體制?！薄皣覍ι鐣F體和公民個人依法辦學，采取積極鼓勵，大力支持，正確引導，加強管理的方針。”由中共中央、國務院印發的這份綱要，提出了我國民辦教育發展的16字方針，即“積極鼓勵，大力支持，正確引導，加強管理。”

2.1993年8月，原國家教委制定了《民辦高等學校設置暫行規定》。其第一條規定：“民辦高等學校是我國高等教育事業的組成部分?！泵鞔_指出，民辦高等學校及教師和學生享有國家舉辦的高等學校及其教師和學生平等的法律地位。

3.1995 年，《教育法》出臺，其第二十五條提出：“國家制定教育發展規劃，并舉辦學校及其他教育機構。國家鼓勵企業事業組織、社會團體、其他社會組織及公民個人依法舉辦學校及其他教育機構。任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構。”

4.1997 年 8 月，《社會力量辦學條例》（我國首個專門針對民辦教育的行政法規）由國務院頒布。再次強調了“社會力量辦學事業是社會主義教育事業的組成部分。各級人民政府應當加強對社會力量辦學工作的領導，將社會力量辦學事業納入國民經濟和社會發展規劃?！敝厣炅恕胺e極鼓勵、大力支持、正確引導、加強管理”的十六宇方針。它標志著我國的民辦教育進入了依法規范的新階段。

5.1998 年，《高等教育法》出臺，再次強調“國家鼓勵企業事業組織、社會團體及其他社會組織和公民等社會力量依法舉辦高等學校，參與和支持高等教育事業的改革和發展?！?/p>

6.1999年，第三次全國教育會議通過的《中共中央、國務院關于深化教育改革，全面推進索質教育的決定》指出：“進一步解放思想，轉變觀念，積極鼓勵和支持社會力量以多種形式辦學，滿足人民群眾利益增長的教育需求，形成以政府辦學為主體、公辦學校和民辦學校共同發展的格局，凡符合國家有關法律法規的辦學形式，均可大膽試驗。在發展民辦教育方面邁出更大的步我?！边@一“共同發展、大膽試驗”的政策表述，更加拓寬了我國民辦教育生存與發展的空間，基本上形成了各級各類教育機構向各種社會力量全方位開放的格局。

這一時期的總體特征是，我國民辦高等教育的合法地位被不斷地得到確認，民辦高等教育自身的法規政策建設也不斷得到加強，以體現出我國民辦高等教育與相關政策之間互動的發展關系。一方面，政策對民辦教育的承認有利于民辦高等教育的發展，使得民辦高等教育的數量、規模、辦學領域和辦學層次都得到擴大和延伸。另一方面，民辦高等教育的長足發展又帶來了更多的政策需求，促進了我國民辦高等教育政策的建設。也是我國民辦高等教育法制建設的一個飛躍，標志著相對獨立的民辦教育政策體系已經建立了起來也標志著我國民辦教育事業進入到一個依法、快速、健康發展的新時期，對于促使早日形成民辦教育與公辦教育共同發展的新格局具有著重大意義。

（四）法治化階段

2002年，民辦高等教育進入法制化發展時期。作為我國高等教育事業的重要組成部分的民辦高等教育，很大程度上滿足了社會對高等教育的需求，培養了大量高級人才。但是，隨著民辦高等教育高速發展，一些深層次的問題也逐漸暴露出來。這一時期的政策正是應這些問題而生，以規范辦學為主。

1.2002年12月，《民辦教育促進法》頒布，主要是為了科教興國戰略的實施，促進和規范民辦教育事業的科學發展，維護民辦學校和受教育者的合法權益。

2.2003年4月，教育部頒發《關于規范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》，獨立學院的合法權益，法律地位和性質得以明確，同時具體規范了其辦學行為。要求民辦二級學院實行真正民辦機制的獨立學院發展模式，這些規定是一次調控民辦高等教育發展環境的一個重大政策調整。

3.2004年，《教育部關于取消高等教育學歷文憑考試的通知》，這是教育部提高辦學準入條件和促進民辦高等教育整合的一個重要政策性文件，該政策文件使得我國民辦高等學校面臨著一個提高辦學層次、走合作辦學道路或者被整合和淘汰出局的局面。

4.2004 年 3 月，《民辦教育促進法實施條例》由國務院發布，這是《民辦教育促進法》的具體操作細則。

5.2004 年8月，《民間非營利組織會計制度》由財政部發布，對民辦高等教育相關財務管理制度進一步做了規范。

6.2005 年 3 月，我國《民辦教育收費管理暫行辦法》由國家發改委公布，規范民辦高等教育的收費行為，保障民辦高等教育和受教育者的合法權益。

7.2007 年，教育部頒發《民辦高等教育辦學管理若干規定》，對民辦高等教育的辦學行為進一步做了規范。采取諸如對民辦高等教育的財產過戶制度、年檢制度、教育督導制度等新舉措。這一政策性文件所采取的七項舉措，對我國民辦高等教育事業的健康發展起到了強有力的保障和促進作用。

8.2008 年，《獨立學院設置與管理辦法》頒布，該辦法規范了獨立學院相關設置及及活動，維護了受教育者和獨立學院的合法權益，促進了高等教育事業健康發展。

9.2012年6月，教育部出臺《教育部關于鼓勵和引導民間資金進入教育領域促進民辦教育健康發展的實施意見》。政府加大了鼓勵民辦教育發展的力度。

上述法規政策的陸續頒行，使得我國民辦高等教育步入了一個相對健全的法治化階段。這一時期的基本特點是，我國政府在制定民辦高等教育政策時，將政策重心開始轉向解決民辦高等學校自身的問題，尤其是由過去注重民辦高等教育自身的數量和規模問題，開始逐步轉向注重民辦高等教育的質量問題，如在《民辦教育促進法》中，對學校的組織與活動、教師與受教育者、學校資產與財務管理、管理與監督等都有所嚴格的規定。希望通過不斷加強政府的監管力度，以規范民辦高等教育辦學行為和辦學主體，從而引導我國民辦高等教育健康的發展。

二、對我國民辦高等教育政策的剖析及其啟示

民辦高等教育政策在民辦高等教育發展初期促進了其快速發展。但在2002年以后，民辦高等教育經過多年發展已經有了一定規模，一定程度上與公辦高等教育出現了競爭，這就需要有一個規范的法制環境和公平的市場競爭環境，而這一時期出臺的相關政策也主要是為了解決這些問題。雖然這些政策起到了一些作用，解決了一些問題，但總體來說，由于種種原因這些政策的發展水平遠遠落后于民辦高等教育的發展水平，導致出現了一系列深層次的問題，主要反映在民辦高等教育政策的教育公平問題上。

原來代表高等教育發展方向的一些有生命力的因素被瓦解了，如專業的設置要教育廳批準，課程的安排要評估，招生要嚴格按照計劃進行，就業一定要使用報到證，學校評估指標參照公辦高校。表面上看，民辦高等教育同公辦高校具有了同等地位，但實際上，這明顯是對辦學自主權的干預，這種干預削弱了民辦高等教育的辦學特色，使得民辦高等教育的競爭力下降。政府應該在宏觀上對教育進行調控，而不是在微觀層次對高校指手畫腳。而政府在本應發揮重要作用的民辦高等教育發展規劃、政策扶持、經費資助等宏觀方面，卻明顯缺失。

梳理并回顧我國民辦高等教育相關政策的演變過程，并將此發展過程劃分為不同的階段，分析不同階段的政策內容之間的相互關系，就可以了解我國民辦高等教育發展過程中理念的變化，以及相關政策從無到有再到完善的發展過程。同時，通過這一過程可以發現民辦高等教育發展政策存在的一些問題。由此，應修正完善這些政策，為適應民辦高等教育的發展提供有力的幫助 [2]。

參考文獻：

[1] 王萍.我國民辦高等教育政策解讀[D].蘭州：蘭州大學，2009：36-39.

[2] 鄔大光.中國民辦高等教育的市場化特征與政策走向分析[J].中國高等教育，2001，（11）：37.

[責任編輯 柯 黎]