對提高地方國庫現金管理質量的思考

摘 要：隨著中央國庫現金管理業務的不斷開展，地方政府也開始試水現代國庫現金管理。但由于起步比較晚，地方國庫現金管理仍存在國庫現金收益較低、質量不高等一系列問題。為進一步提高地方國庫現金管理質量，在分析地方國庫現金管理現狀和必要性的基礎上，引入介紹西方國家用于預測國庫現金最佳持有量的Miller-Orr模型，并對下一步怎樣提高地方國庫現金管理質量提出建議。

關鍵詞：地方；國庫現金管理；質量

中圖分類號：F830 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）10-0026-03

按照財政部的相關定義，國庫現金管理是指在確保國庫現金支出需要的前提下，以實現國庫閑置資金余額最小化而投資收益最大化為目標的一系列財政管理活動的總稱。2006年中央財政開始向西方國家學習，開展國庫定期存款、國債回購及逆回購、貨幣市場拆借等國庫現金管理業務，提高了中央國庫資金收益。隨著地方經濟的不斷發展，地方國庫現金余額也不斷擴大。2012年底地方財政收入達到 6.1萬億元，占總收入的52.14%。提高地方國庫現金管理質量刻不容緩。

一、地方國庫現金管理現狀

為防范國庫資金安全風險，中國實行比較嚴格保守的國庫資金安全規定，地方國庫資金一直以來存放在中國人民銀行按照活期利率計息。近二年，按照中央建立現代國庫現金管理制度的要求，地方財政開始試水現代國庫現金管理操作。大部分省市應財政部的號召，辦理了國庫現金通知存款、商業銀行定期存款，在一定程度上提高了國庫資金收益。

但是由于起步比較晚，地方國庫現金管理工作仍然存在以下問題：一是重安全、輕效益，國庫現金管理一方面要滿足財政支出需要，確保資金使用安全、高效，一方面要實現現金管理收益最大化，但現狀是多數現金管理工作僅將目光集中在前者，對現金收益重視不夠。二是管理手段單一，在僅有的現金管理實踐中，更多地局限于通知存款、短期定期存款等簡單的理財工具，如3個月和6個月期定期存款，現金收益較低。三是缺乏合理規劃，從實際工作來看，目前的國庫現金管理缺少對國庫現金余額和可以合理規劃投資金額的科學預測，拿出多大比例進行投資、如何設置投資組合，更多的是憑經驗、拍腦袋，科學性、精確性較差。四是國庫現金管理隊伍整體素質缺失，更多的人把絕大多數精力放在應付常規性工作，缺少對國庫現金管理有關理論和實際應用的研究，國庫現金管理缺少必要的專業知識支撐。

二、地方國庫現金管理必要性分析

1.開展地方國庫現金管理有利于提高國庫資金收益，更好地滿足公共財政支出不斷增長的需要。通過辦理短期商業銀行定期存款，與國庫資金存放在人民銀行僅按活期利率計息的做法相比，無疑大大提高了收益。以某市100億國庫存款余額為例，存放在人民銀行，一年收益為3 500萬，而辦理半年期商業定期存款收益為3.35億元（一般商業銀行存款利率上浮10%），收益相差8.57倍，大大提高了國庫資金收益，可以更好地提供公共財政服務。

2.開展國庫現金管理有利于增加商業銀行再貸款，促進當地經濟發展。中央經濟工作會議提出要解決中小企業面臨的融資難和融資貴的問題。國庫資金存放在商業銀行，商業銀行可將此資金用于中小企業貸款。按照貨幣乘數效應原理，100億國庫存款最多可產生386億元貸款額度（根據2012年第四季度中國貨幣政策執行報告，貨幣創造乘數為3.86），不但增加了金融機構的營業收入，還可以滿足上千家企業的融資需求，帶動當地經濟發展。反過來，金融機構和大中小企業收入增長，就會帶來稅收收入的不斷增長，進一步促進國庫資金的增加。

3.開展國庫現金管理有利于提高地方財政管理水平。通過開展地方國庫現金管理工作，引入資金的時間價值、資產負債管理等現代財務管理概念，有利于促進地方財政部門提高預算編制和執行水平，合理安排和控制預算收支進度，同時客觀上促進國庫集中支付、公務卡及動態監控工作開展，整體上實現財政整體水平不斷提高。

三、Miller-Orr模型的應用

財政國庫最重要和最基本的職責就是確保預算執行的實現和公共支出的及時支付。因此在保證國庫資金安全、確保國庫現金支出需要的前提下，最大程度減少國庫閑置資金余額，并實現投資收益最大化，科學預測國庫現金流和最佳國庫現金持有量至關重要。

測定國庫最佳現金持有量主要有兩個模型：理想模式下的Baumol模型（鮑莫爾模型）和隨機模式下的Miller-Orr模型（米勒—俄爾模型）。當前中國正處于國庫現金管理的初級階段，很多基礎數據還不健全，采用Miller-Orr模型測定國庫最佳現金持有量比較符合實際。

Miller-Orr模型是1966年由學者Miller和Orr提出的，這是一個基于一定時期內的現金收支統計資料基礎上的現代企業財務管理模型，于20世紀70年代后期開始應用于美國聯邦政府現金管理中的最佳現金持有量的確定。Miller-Orr模型的焦點放在了現金管理所需金額的上限上，它設定了兩個控制界限和一個回歸點（見右圖）。下限即L由模型的外部因素決定，即政府一定時期內所必需的最少現金持有量；上限即H超過下限3Z個單位，即政府部門一定時期最大現金持有量，如果庫存現金超過了該上限，表明政府必須承擔持有超額部分現金所產生的機會成本；M為均衡點，即持有現金的機會成本和把有價證券轉換成現金的交易成本之間博弈的結果，即政府最佳現金持有量。當庫存現金達到控制范圍的上限H時，可將數額相當于2Z的現金投資于有價證券，以減少現金持有量；當庫存現金接近控制下限L時，便要出售數額相當于Z的有價證券，以滿足對現金的需求。最終，政府持有的現金會在不斷的調整中趨向均衡點M。

Miller-Orr模型的具體推導過程：

均衡點：M=Z+L

上限：H=L+3Z

平均現金余額：ACB=L+4Z/3

最優成本：C=+KZ，其中E為有價證券交易成本，K為有價證券利息率。

對上式求Z的一階導數，由=0，得到：Z=

則M=Z+L=+L

以某市2009年國庫月最佳現金持有量測定為例，E為銀行間市場質押式債券回購交易成本，銀行間市場債券回購主要品種有隔夜、7天、14天、21天和30天。其中隔夜和7天的占絕大部分，由于目前中國國庫管理水平還不是很高，選擇7天期限的債券回購業務的交易成本和加權平均利率，作為此模型中的有價證券交易成本和利息率比較合適。另考慮到國庫資金安全性、流動性要求，設每月質押式債券回購交易額為2009年月度平均國庫余額的10%，即 13.89 億元。分別按照0.005%和0.00025%作為債券回購的交易傭金和經手費，由此計算得出每次交易成本為729 225元，即72.92*10-4億元。

上交所發布的債券質押式回購定盤利率代表了銀行間債券回購市場的綜合利率，因此本文選擇上交所公開發布的2010年10月1日至2011年9月30日7天債券質押式回購定盤利率平均值3.22%作為有價證券的年利率，即公式中的K=3.22%/12=0.27%。

根據計算，該市月末國庫現金余額的標準差為28.27，則方差σ2為28.27*28.27=799.5，套入公式Z= 11.74億元；L為2009年月末國庫最低余額，即2月份的99.78億元，從而得出最佳現金持有量M=Z+L=11.74+123.26=135億元，上限H=L+3Z=123.26+3*11.74=146.74億元。也就是說當庫存資金余額超過146.74億元時，就應該進行國庫現金管理操作來獲取收益，當庫存資金余額低于135億元時，為保證國庫資金流動性需要，應回流或補給資金，使庫存資金持有量回到最佳水平。

Miller-Orr模型為我們測定國庫最佳現金余額提供了重要思路，但由于中國庫款余額受政策性因素影響較大，因而在實際應用中應注意扣除不相關因素，并隨著經濟的發展和政府收支的變化而不斷調整參數。當中國現代國庫現金管理制度完善后，能夠做到準確預測與監控日現金流時，可采用理想狀態下的Baumol模型測定國庫最佳現金持有量。

四、下一步工作建議

1.提高對國庫現金管理質量的重視。改變過去重使用安全、輕管理收益的觀念，必要時，加強國庫現金管理工作考核，將國庫現金收益納入考核指標，通過考核提高國庫現金管理質量和收益。

2.夯實工作基礎，加強對國庫現金收入各組成要素的研究預測。國庫現金管理水平很大程度上取決于對國庫收入的準確預測，而國庫收入來源多樣，其中，較大多數收入來源相對長期穩定，具有較強的規律性，可以準確預測。對這些收入來源，需要加強對日常數據的收集、整理，夯實國庫現金收入預測基礎，從根本上提高國庫現金管理質量。

3.進一步豐富國庫現金管理手段，適當鼓勵地方開展短期地方政府債券業務。在保證資金安全的前提下，適當鼓勵地方發行不高于地方財政收入一定比例的短期債券，有利于熨平地方國庫收支波動，既避免了國庫資金沉淀過大，投資收益不高的問題，也為市民提供了一種新的理財工具。

4.建議中央盡快出臺關于地方國庫現金管理的指導性意見。自2010年財政部開始鼓勵地方財政部門開展國庫現金管理工作，提高國庫資金收益，但對于具體如何開展、可使用哪些金融工具、投資比例等并沒有明確的規定，地方政府也只能“摸著石頭過河”。另外由于國庫資金主要存放在人民銀行，因而地方政府在開展國庫現金管理工作中由于拿不出明確的中央文件規定而經常遇到人民銀行的阻力，不利于工作的開展。因此中央應借鑒西方國家先進管理經驗并結合中國國情，出臺可指導地方國庫現金管理工作的國庫現金管理法。

5.進一步加強地方國庫現金管理隊伍建設。國庫現金至關重要，管理國庫現金的人員隊伍建設也至關重要。一方面加強對國庫現金管理人員思想道德教育和法制教育，引導其遵紀守法；另一方面加大對其業務培訓力度，切實提高國庫現金管理人員素質，從而有利于國庫現金管理工作的順利開展。

[責任編輯 吳高君]