中國地方政府融資存在的問題及對策分析

摘 要：現階段中國地方政府采取了各種融資方式進行融資，造成了地方政府融資不規范、債務規模不斷膨脹、融資資金使用效益差、債務隱蔽性強風險難以監控等問題，是國家和地方經濟發展的巨大隱患，需采取措施加以應對。為此應進一步深化分稅制財政體制改革，積極探索發展地方公債融資方式，建立地方政府多渠道規范的融資體系，清理地方政府隱性債務，建立地方政府債務風險預警機制。

關鍵詞：地方政府融資；債務風險；地方公債

中圖分類號：F810 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）10-0029-02

在現實經濟中，地方政府融資是個寬泛的概念，它指的是地方各級政府為實現經濟社會發展目標通過各種渠道方式籌集建設資金的行為。目前中國法律明確規定，不允許地方政府直接向銀行貸款或為各類建設項目的銀行貸款提供擔保，在此背景下，中國地方政府嘗試通過各種融資方式來籌集建設資金。

一、地方政府融資存在的問題

現階段中國地方財政的收支不平衡在不斷擴大，在巨大的資金需求面前，地方政府采取了各種各樣的融資方式進行融資，其結果造成了地方政府債務規模過大，債務隱蔽性強、難以有效監管，地方債務風險不斷加大的局面。

（一）舉債主體多元化，債務規模不斷膨脹

由于中國現階段沒有相應的法律法規對地方舉債主體資格進行限制，中央對地方政府的融資行為主體界定也沒有明確的硬性約束，于是地方政府在相應事權的壓力下形成了多頭舉債的局面，造成了地方債務規模難以控制，不斷擴大膨脹的局面和趨勢。據審計署審計結果，截至2010年，全國地方政府性債務余額近10.7萬億元。按舉債主體和地方政府償債責任的輕重，可分為三個層次，其中第一層次是由政府或政府部門等單位舉借，用財政資金償還的債務。這類債務達6.7萬億元，占整個債務規模的62.6%。第二層次是地方政府提供直接或間接擔保形成的或有債務，這類債務債務人出現償債困難時，地方政府要承擔連帶責任。其數額達2.3萬億元，占整個債務規模的21.8%。2010年底，有78個市級和99個縣級政府負有償還責任債務的債務率高于100%，分別占兩級政府總數的19.9%和3.56%。

（二）缺乏有效規范的融資渠道，融資資金使用效益差

由于中國預算法明確規定，未經中央批準地方政府不得發行地方債券融資，同時國家規定地方政府也不能直接向國內的中資金融機構貸款，或為其所屬的投資公司擔保借款。這樣許多地方政府在既不能直接發債融資又不能向銀行借貸的情況下尋求各種變通、非正規的融資方式實現籌集資金的目標，如將債務分散到所屬各部門或下屬公司，或以為其他單位或項目提供擔保的方式獲取資金，或成立專門的投資公司代替政府向銀行借款等。這種融資操作不規范，機制不健全，甚至有些是違規操作，是地方政府財政運行的隱患，為地方政府積累了不少的債務風險。通過這些非正規渠道獲取的資金在使用過程中隨意性較大，缺乏有效監管，資金的使用效益差。據審計署審計結果，許多地方政府性債務資金的舉借、管理和使用不規范，2011年審計結果共發現違規問題資金達1 082.53億元。主要表現是融資平臺以虛假或價值評估不合理的抵押物獲取債務資金，將債務資金違規使用等，此外，還存在資金浪費現象和違法違紀案件等。

（三）債務隱蔽性強，透明度差，風險難以監控

一直以來，地方政府融資渠道眾多，債務結構復雜、性質多樣，而地方政府融資信息披露機制不完善，許多地方債務資金沒有納入財政預算管理，游離于現行財政體制之外，其準確信息難以被掌握，利益相關者無從了解其中準確信息，地方人大、審計監督部門難以對其形成有效監督。而且目前許多地方政府巧借名目，非法或違規融資，這類債務一般隱蔽性更強，透明度極差，中央一般難以準確了解其情況。這樣造成地方債務實際規模難以準確把握，地方債務風險監控難以進行，債務預警機制也難以建立。

二、地方政府融資問題的對策

目前中國地方政府債務規模龐大，情況復雜，缺乏有效監管，債務風險在不斷積累，形勢已經相當嚴峻，已成為地方和國家經濟發展的巨大隱患，必須采取相應的對策措施來加以應對。

（一）進一步深化分稅制財政體制改革

1994年分稅制改革以后，中央和地方在劃分事權的基礎上劃分了財權，地方財政收入占全部財政收入的比重下降了很多，地方財政收入不平衡現象突出。在當前應進一步深化分稅制財稅體制改革，明確科學劃分中央和地方的事權和支出范圍，避免出現事權邊界不清、責任不明、地方事權過重等情況。與此同時，應深化稅收體制改革，科學劃分和確定中央和地方分稅的稅種和比例，完善地方稅收體系建設，加強地方主稅稅種建設，積極推進新稅種如遺產稅等新稅種的開征，推進資源稅改革等，加大地方稅收收入，形成地方穩定規范的財政收入來源。另外應規范地方政府非稅收收入，減少各種預算外、非預算收入所占比例。明確界定地方政府的收入來源和支出范圍，提高地方財政透明度和規范性。建立起地方財政預算硬約束機制，減輕和化解地方政府的各種隱性收入和隱性債務給地方財政帶來的財政風險。此外，地方財政資金應從一般性競爭領域退出，充分發揮市場在其中的調節作用，而將支出重點投向地方基礎設施和公共服務支出項目建設中去。在一些市場發展不充分，市場規律調節作用不明顯的領域，政府財政資金應盡可能地發揮帶動作用，以實現以較少的財政資金帶動大量的市場資金參與其中的效果和作用。

（二）積極探索發展地方公債融資方式

隨著社會經濟的發展，地方政府在地方基礎建設，地方公共服務提供方面扮演著越來越重要的角色。地方公共品的支出一般屬于資本性支出，同政府稅收相比，用舉債方式籌集地方公共建設資金更為合理，它將公共項目建設成本分攤到項目受益的若干時期內，實現了成本與收益相匹配，而且地方政府是政府體系的重要組成部分，地方政府在履行其職能時需要有相應的財力作保證，而舉債權則是地方政府財權的應有內容。因此應允許地方政府發行地方公債來為地方公共基礎建設項目籌集資金。中國現階段初步具備了發展地方公債市場的一般條件，通過地方公債來為地方公共建設籌集資金具有一定的市場基礎和現實條件。發展地方公債融資有利于增強地方政府提供公共品和公共服務的能力，規范地方政府的融資行為，防范地方債務危機，是發展趨勢所在，中國應在借鑒美國等發達國家發展本國地方公債的實踐經驗教訓基礎上積極探索適合中國國情的地方公債發展道路。2009年在應對世界金融危機的大背景下，中國政府采取了中央代發地方公債的做法進行了地方公債融資的實踐和試點，2011年國家在上海市、浙江省、廣東省、深圳市四省（市）進行了自行發行地方債的試點。探索發展中國地方公債融資方式就是要用規范的地方融資方式來為地方財政融資，減少并替代地方各種非正式規范的融資手段和方法，規范地方融資行為，防范化解地方隱性債務風險。

（三）建立地方政府多渠道規范的融資體系

在現階段，地方政府承擔著提供地方基礎設施和公共服務，促進地方經濟增長的重任，在財政收支不平衡的情況下，許多地方采用非正規的融資渠道去獲取建設資金，造成地方政府融資行為不規范，各種隱性債務不斷增加，投資資金使用缺乏監督等問題，因此應針對地方政府融資特點，建立起地方政府規范的融資體系。地方政府難以用稅收來支持承擔的資本性支出項目可以用發行地方公債籌資的方式將這類支出的負擔轉移到后代，實現成本與收益相匹配，因此應發展地方公債市場，使之成為地方政府融資的有效渠道。此外，還可以創新發展項目融資，資產證券化融資和股權融資等方式來為特定的地方公共基礎設施建設項目融資。另外，還應對當前地方政府普遍采用的如土地融資、融資平臺融資等方式進行規范，促進其健康發展。

（四）清理地方政府隱性債務，建立地方政府債務風險預警機制

當前中國地方政府財政積累了大量的隱性債務，這是地方財政健康運行的隱患，也影響了地方政府的信用，應加強對地方政府隱性債務的清理工作，摸清掌握地方隱性債務規模，并以此作為評價地方政府信用的依據。中國應進一步深化財稅體制改革，規范地方財政收入來源，逐步減小地方各種非稅收入所占比例，強化地方預算管理，增強地方財政收支的透明度。

為了能有效防范地方政府債務風險，增強對地方債務風險的宏觀監控水平，提高地方政府債務風險意識，國家應建立地方政府債務風險預警機制，根據地方經濟發展水平和財政承受能力，運用地方債務率、償債率等指標，建立起地方政府債務風險預警機制，加強對地方債務的管理，使地方政府債務處于一個合理的范圍以內，防止發生債務危機。

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[責任編輯 吳高君]